De lokale politiek en het lokale bestuur zijn nadrukkelijk aan zet
Het omgevingsplan is meer dan een speeltje voor RO’ers

| 26 oktober 2017

Bij het Ontwerpatelier XL, in mei tijdens het Praktijkcongres Omgevingswet en Veiligheid, waren juist wel vele disciplines betrokken bij de casus om veiligheid en verstedelijking in samenhang te bekijken.

Milieu en ruimte moeten gelijkwaardige partners zijn bij de implementatie van de Omgevingswet. Dat is nu niet het geval bij de pilots omgevingsplannen of bestemmingsplannen verbrede reikwijdte, constateren Jerry de Rijke en Tjeerd van der Meulen. De Omgevingswet is nog teveel een ‘speeltje’ van de RO’ers vinden zij, en dat moet veranderen. De nieuwe wet vraagt namelijk een waarachtig integrale visie en aanpak.

De inwerkingtreding van de Omgevingswet komt steeds dichterbij en daarbij ook de implementatie van het omgevingsplan. Velen zijn, in voorbereiding, nu al aan de slag met het omgevingsplan in pilots of bestemmingsplannen verbrede reikwijdte. De lead ligt daarbij in vrijwel alle gevallen bij de RO’ers van de betrokken overheid: het gevolg van de communicatie vanuit het Rijk waarbij wordt benadrukt dat het omgevingsplan de opvolger is van het bestemmingsplan. De consultatieversie van de Invoeringswet bevestigt dit beeld.

Ontwerpatelier XL 3

Met het invoeren van eisen omtrent omgevingskwaliteit en het vervallen van het inrichtingenbegrip rust op het bevoegd gezag de opdracht om in het omgevingsplan milieuaspecten als onder meer geluid, geur, luchtkwaliteit of externe veiligheid op te nemen. Op het eerste gezicht lijkt dit weinig verschil te maken met de huidige planaanpak voor het opstellen van een bestemmingsplan. Ook onder de huidige wetgeving moeten deze aspecten worden meegenomen. Een globale beschouwing van de pilots en de bestemmingsplannen verbrede reikwijdte laat over het algemeen een beeld zien van voortzetting van de ‘oude’ planaanpak; reactief, sturend vanuit landelijke normering, regelen aan de voorkant.

Dit is uiteraard voor een deel te verklaren door het feit dat het wetgevingstraject van de Omgevingswet nog loopt. Veel was (en soms is) nog onbekend of behoeft verdere uitwerking. Zo wordt op dit moment hard gewerkt aan ‘Handvatten voor het omgevingsplan’. Bovendien hebben we nog steeds te maken met beperkingen als gevolg van de huidige wetgeving waardoor er weleens een verkeerd beeld zou kunnen ontstaan over de kansen, mogelijkheden en eisen die de wet zal stellen.

Bij veel gemeenten is de milieukennis op afstand gezet

Wie denkt dat een bestemmingsplan verbrede reikwijdte hetzelfde is als een omgevingsplan vergist zich. Het omgevingsplan vergt een volledig andere manier van denken en werken en reikt verder dan de bestemmingsplannen onder de Crisis- en herstelwet. Waar men in de Wet ruimtelijke ordening spreekt van ‘een goede ruimtelijke ordening’, wordt in de Omgevingswet gesproken over een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Dit laatste impliceert een integrale afweging van alle aspecten van de fysieke leefomgeving, inclusief de relevante milieuaspecten.

Ontwerpatelier XL tafel kopie

In dat kader komt de vraag naar voren hoe het aspect ‘milieu’ dadelijk een plek gaat krijgen in het omgevingsplan en de beleidsmatige onderlegger: de omgevingsvisie. Natuurlijk, als we naar de Omgevingswet en de AmvB’s kijken, zien we de juridische uitwerking van de overallvisie van de wetgever. Deze visie moet echter op lokaal niveau worden opgepakt en uitgewerkt. En daarbij, het moet gezegd, lijkt er in het werkveld tot op heden vrij weinig aandacht voor de lokale afwegingsruimte die er in de nieuwe wet is voor milieuaspecten, in het bijzonder bij het opstellen van het omgevingsplan. Wie bijvoorbeeld kijkt naar paragraaf 5.1.2.1 van het Ontwerp Besluit kwaliteit leefomgeving (OBkl), leest in artikel 5.9 het volgende: ‘In een omgevingsplan wordt voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties rekening gehouden met een plaatsgebonden risico van een op de miljoen per jaar.’ Zoals de wetgever heeft aangegeven in de toelichting op het OBkl impliceert de zinsnede ‘wordt rekening gehouden met’ afwegingsruimte voor het bevoegd gezag. De PR-contour van 10-6 is de norm, maar het is mogelijk hiervan af te wijken.

We komen een vergelijkbare regeling bijvoorbeeld ook tegen bij industrielawaai, trillingen en geur. Daarnaast hebben we te maken met nieuwe aspecten zoals klimaatverandering, duurzame ontwikkeling of energietransitie; onderwerpen die toch wat meer op afstand staan van de gemiddelde ruimtelijke ordenaar.

Maar er is meer. Het wegvallen van het ‘inrichtenbegrip’ impliceert dat op lokaal niveau per inrichting (dan dus ‘activiteit’) moet worden onderzocht en bekeken of, en zo ja hoe, er in het omgevingsplan aanvullende regelingen moeten komen voor het zekerstellen van de bedrijvigheid en omgevingswaarden. Ook hier speelt de lokale afwegingsruimte: wat vinden wij als gemeente aanvaardbaar? Immers, de wetgever verwacht (en eist) dat op lokaal niveau voor al deze aspecten beleid wordt ontwikkeld, geïmplementeerd in het omgevingsplan en – zo nodig – uitgevoerd via het stelsel van algemene regels of specifieke regels in de omgevingsvergunning.

En hier nu, zo lijkt het althans, menen wij een lacune op te merken. Met de introductie van de omgevingsdiensten is bij veel gemeenten de lokale milieukennis op afstand gezet. Bovendien is de omgevingsdienst primair een uitvoeringorganisatie. Beleidsontwikkeling maakt geen deel uit van de bestuurlijke opdracht. Met de Omgevingswet komt dit fundamenteel anders te liggen. Niet langer kan er naar ‘Den Haag’ worden gekeken bij de vraag of situaties vanuit milieuoogpunt aanvaardbaar zijn of wellicht te optimaliseren zijn. Nee, de lokale politiek en het lokale bestuur zijn uitdrukkelijk aan zet. Zij zullen bij de implementatie van de Omgevingswet de omgevingsdienst aan boord moeten halen en moeten voorzien van een heldere bestuurlijke opdracht. Vooraf moet er dan eerst antwoord zijn op de vraag: ‘Wat voor gemeente willen wij eigenlijk zijn?’

Uitwerking van het antwoord op genoemde vraag kan consequenties hebben, zowel in positieve als in negatieve zin. Accepteren we meer of minder geluidhinder als gevolg van bedrijvigheid?; dat betekent dat je bepaalde categorieën bedrijven wel of niet toelaat binnen de gemeentegrenzen. Kan men omwille van economische belangen genoegen nemen met een (vermeende) suboptimale situatie op het gebied van externe veiligheid? Kunnen en willen de lokale politiek en het lokale bestuur deze consequenties dragen? Waar valt winst te halen, waar moet verlies genomen worden?

Om dit alles in beeld te krijgen is tijd nodig. Tijd om te inventariseren, af te wegen, beleid te ontwikkelen, partnerschappen te smeden, het oor te luister te leggen bij bedrijven en burgers, enzovoorts. Dit vergt politieke en bestuurlijke commitment.

Wij vinden dat milieu en ruimte gelijkwaardige partners moeten zijn bij de implementatie van de Omgevingswet. Dat begint bij de omgevingsvisie waarin alle typische milieu-onderwerpen een volwaardige plaats moeten krijgen. Op het moment dat de visie onvolledig is, zal men bij het opstellen van het omgevingsplan bemerken dat er belangrijke puzzelstukken ontbreken. Uiteindelijk is een omgevingsplan de uitwerking van een totaalvisie van politiek en bestuur op de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan is veel meer dan een speeltje van RO’ers.

Jerry de Rijke
Tjeerd van der Meulen

Jerry de Rijke is zelfstandig adviseur De Rijke Omgeving. Tjeerd van der Meulen is senior adviseur omgevingsrecht bij StaB.

 

Beeld  Rob Acket, Marcel Bayer