Agenda Stad biedt Nederland nieuwe manier van werken
City Deals voorbode van ‘horizontale’ overheid

| 9 november 2017

Van energietransitie, klimaatadaptatie, circulaire economie tot de inclusie van migranten en vluchtelingen. Meer dan 125 steden Nederlandse steden, acht ministeries, provincies, waterschappen en talloze partners uit overheid en bedrijfsleven werken sinds twee jaar samen aan de stedelijke transities van Agenda Stad. De grootste winst daarbij zit hem in de onderlinge samenwerking. Het nieuwe kabinet wil er mee verder. 

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm 11, november 2017

Er was al een tijd weinig aandacht voor de steden in ons land en in de Miljoennota 2015 kwam het kabinet met een aantal maatregelen die de stad als motor van de economie moesten versterken. Immers in de stad wordt het geld verdiend, zijn de meeste banen te vinden, net als de onderwijsinstellingen en de meeste culturele activiteiten. Nu al woont driekwart van de Nederlanders in een stedelijke omgeving, een aantal dat volgens verwachtingen de komende decennia met nog eens een miljoen mensen toeneemt. Aan die groei zit ook een andere kant. De leefbaarheid in steden komt er door onder druk te staan. Woningen worden schaars en onbetaalbaar, er ontstaat een scheiding tussen arm en rijk, er ontstaan verkeersproblemen en de luchtkwaliteit neemt af.

Er waren geen miljoenen te investeren, zoals eerder het geval was bij het Grote Steden Beleid (GSB). Daarom zocht het Rijk naar andere manieren om de economische groei, leefbaarheid en innovatiekracht te verbeteren. Een van die maatregelen was Agenda Stad. In samenwerking met steden, bedrijven en kennisinstellingen moest deze agenda ervoor zorgen dat ‘bestemmingsplannen, bouwprocedures en bestaande investeringsprogramma’s beter bij stedelijke groei aansluiten’, aldus het kabinet in de Kamerbrief.

Samenwerkingsverbanden
Agenda Stad had als doel het anders aan te pakken: een nieuwe samenwerking vormen en de bestaande verkokering van Rijk en steden doorbreken, vertelt Maarten Schurink, die toen als gemeentesecretaris van Utrecht betrokken was bij de regiegroep. ‘Traditioneel werken we met de scheiding van provincies, rijk en gemeenten aan maatschappelijke opgaven. Dat moet anders. In plaats van dat iedereen z’n eigen agenda bepaalt, die dan vanuit ieders eigen belang bij elkaar moesten komen, halen we die agenda samen op.’

Rutte III zet werkwijze City Deals voort

Het paste bij de tijd, vertelt Ferd Crone, als voorzitter van de G32, en burgemeester van Leeuwarden, ook vanaf een vroeg stadium betrokken bij Agenda Stad. ‘We hebben elkaar nodig om samen maatschappelijke vraagstukken op te pakken. Steden spelen daarbij steeds meer een belangrijke rol. Dat zag je eerst al bij de Veiligheidsregio’s, later in het sociale domein en nu ook bij de energietransitie. In plaats van vanuit Den Haag te werken, gingen we de vraagstukken nu aanpakken in samenwerkingsverbanden tussen steden, Rijk, bedrijfsleven en andere partners.’

City Deals
Het Rijk, als initiatiefnemer van Agenda Stad, nodigde steden en andere stakeholders als provincies, kennisinstellingen, bedrijven en maatschappelijke partijen uit om aan de agenda bij te dragen in de vorm van voorstellen voor transitiethema’s waaraan gewerkt zou worden. Uit deze voorstellen ontstond een pakket van stedelijke vraagstukken en bijhorende coalities van stedelijke en landelijke partners, die het startpunt vormden van de City Deals. Binnen die City Deals is er ruimte voor experimenten, vaak in de praktijk zelf via living labs. Ook leidt de samenwerking binnen de deals tot uitwisseling van ervaringen en kennis, en de opschaling van lokale pilots.

Een goed voorbeeld van die samenwerking noemt Schurink de City Deal Inclusieve Stad, waar steden samen met Rijk en stakeholders kijken naar betere manieren om wijkteams zorg op maat te kunnen laten leveren aan kwetsbare huishoudens. Nu worden deze teams vaak in hun werk belemmerd door starre regelgeving. ‘Door in deze deal de verbinding met elkaar aan te gaan zijn er andere verhoudingen ontstaan tussen Rijk, gemeenten en maatschappelijke middenpartijen. Er is een onderzoeksagenda ontstaan. De wil is er om wetten te veranderen en men is in de wijken aan de slag gegaan met experimenten.’

Europese Agenda Stad
Met oog op het EU-voorzitterschap in 2016 besloot Nederland tegelijk ook een Europese Agenda Stad op te zetten. 70 procent van de wet- en regelgeving uit Brussel wordt immers door steden geïmplementeerd, maar die steden zitten niet aan tafel bij het opstellen van die regels. Met een Europese Urban Agenda wilden de lidstaten, regio’s en steden de Europese wet- en regelgeving en fondsen toegankelijker maken voor steden en grensoverschrijdende samenwerking tussen stedelijke regio’s faciliteren. Het lobbywerk daarvoor was succesvol, want op 30 mei 2016 ondertekenden de EU-ministers voor stedelijk beleid in Amsterdam het Pact van Amsterdam, waarmee de Europese Urban Agenda officieel van start ging.

De eerste aangepaste EU-regelgeving is een feit

Voor het eerst werden de belangrijkste stedelijke uitdagingen als luchtkwaliteit, armoede, migratie, vluchtelingen en huisvesting op de agenda gezet. Ze werden vertaald naar twaalf prioritaire thema’s, die worden uitgewerkt in de Europese evenknie van de City Deals, de partnerschappen. Inmiddels werken meer dan tachtig Europese steden en hun koepelorganisaties samen met lidstaten, de Europese Commissie en stakeholders in deze twaalf partnerschappen. Daarin stellen ze vast wat er op het gebied van bestaande Europese wet- en regelgeving, toegang tot fondsen en kennisuitwisseling beter moet en kan, om de groei, leefbaarheid en innovatie in Europese stedelijke regio’s te versterken.

Wat heeft het opgeleverd?
Achttien City Deals en twaalf partnerschappen later; wat heeft Agenda Stad nu concreet opgeleverd? Er worden experimenten uitgevoerd in vijf stadswijken met zorg aan kwetsbare huishoudens, zoals in de City Deal Inclusieve Stad. In de City Deal Stedelijke Veiligheid wisselen steden pilots uit. Zo kijkt Den Haag naar de mogelijkheden van een pilot in Eindhoven met slimme camera’s in een uitgaansgebied. Enschede experimenteert hoe drones de brandweer kunnen helpen sneller in actie te komen bij een brand en signaleert welke regelgeving daarvoor in de weg zit. De Gemeente Dordrecht gaat de stad verbinden met de Biesbosch om zo een ‘groen-blauw’ netwerk op te zetten dat de stedelijke waterhuishouding versterkt. Deze kennis deelt de stad weer met andere steden en partners in een living lab. Eindhoven begint met de digitalisering van 15.000 woningen, biedt Deventer zijn inwoners een abonnement aan waarmee ze hun woning financieel aantrekkelijk kunnen verduurzamen en is de City Deal Circulaire Stad gestart met onderzoeken in naoorlogse wijken om te kijken wat de circulaire kansen zijn.

Op Europees niveau is de eerste aangepaste EU-regelgeving een feit dankzij de Europese Urban Agenda en hebben de eerste partnerschappen hun aanbevelingen gedaan. Zo laat het Partnerschap Betaalbare Huisvesting zien hoe de huidige staatssteunregels van de EU een negatief effect hebben op de sociale huisvesting in meerdere landen. Deze regels stellen namelijk dat sociale huisvesting alleen geldt voor ‘achterstandsgroepen of sociaal achtergestelden. Dit werkt beperkend voor een woningmarkt als die van Nederland, waar sociale huisvesting een relatief groot aandeel heeft op de woningmarkt.

Multi-level governance
Toch draait het zeker niet alleen om concrete resultaten, stelt Schurink. De grootste winst van de Agenda Stad zit hem namelijk in de multi-level governance die erdoor is ontstaan. ‘De mindset die is ontstaan bij de City Deals, het delen van opgaven, geeft juist richting aan andere dossiers. Het definiëren van gezamenlijke opgaven en het met elkaar verbinden is ook echt resultaat wat je met elkaar bereikt.’

Volgens Ferd Crone kan Den Haag dan ook niet meer heen om de vernieuwende werkwijze van de City Deals. ‘Het gedachtengoed is nu wijd en verbreid geraakt. Nederland is klaar voor deze nieuwe werkwijze. Het Rijk ziet nu ook steeds meer in dat de one size fits all aanpak niet meer past, en het moet samenwerken met steden en regio’s rond vraagstukken. Dat dit nu de waardering krijgt in het regeerakkoord is 100 punten voor het kabinet. De vraag is alleen of we voldoende middelen beschikbaar hebben. Ook daar ligt een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Daar zullen we nog kritisch mee in overleg gaan met de ministers. De city deals kunnen verder groeien. Zeker met ondersteuning.’ Maar, zo waarschuwt Crone de nadruk moet te veel liggen op de structuur van de samenwerking. ‘Blijf praten over de inhoud. Dat is de kern van de city deal, het samen doen.’

Dat de vernieuwende multi-level manier van werken zoals in de City Deals en partnerships toegevoegde waarde heeft, laat ook een recente evaluatie van PBL zien. Voor de grote complexe vraagstukken die centraal staan in de City Deals zijn geen hapklare oplossingen voorhanden. Juist nieuwe manieren van werken zijn nodig om ze aan te pakken, aldus het planbureau. De informele manier van werken die is ontstaan bij de City Deals is daarnaast ook van meerwaarde. Volgens het PBL komen steden makkelijker in contact met het Rijk. Ze vinden makkelijker een ingang, de lijnen zijn korter. Die citydealmanier van werken tussen Rijk, steden, bedrijfsleven en wetenschap begint zich steeds meer te vestigen. Niet meer werken vanuit Den Haag, maar in samenwerkingsverbanden rond maatschappelijke vraagstukken. Dat bewijst het nieuwe regeerakkoord wel. Die kondigt aan dat ‘voor stedelijke regio’s de systematiek met City Deals, als onderdeel van de Agenda Stad, wordt voortgezet.’

Pieter Verbeek