Bestuurlijke afwegingsruimte als proces
De haarlemmerolie van de Omgevingswet

| 15 februari 2018

Afwegingsruimte zien als proces en niet als instrument; met die benadering hoeft de overheid niet meer bang te zijn om los te laten, is de stellige overtuiging van Wim Tijssen. Fysiek-ruimtelijke planningsvraagstukken kunnen zo werkelijk integraal aangevlogen worden met de gebiedsopgave als uitgangspunt. De lessen van Stad en Milieu blijven actueel.

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm 1-2, februari 2018

In een bijzonder lezenswaardig artikel onder de titel De angst om los te laten’ in ROm 9 (september 2017) wordt dit instrument van verschillende kanten belicht met als het meest in het oog springende citaat: ‘De reflex om toch weer van alles dicht te regelen is groot, mede vanuit de angst om het verkeerde besluit te nemen.’ Met andere woorden: bij twijfel niet inhalen. Wil de Omgevingswet succesvol zijn, dan moeten we af van deze angst. Bestuurlijke afwegingsruimte haakt aan op de door de Omgevingswet voorgestane paradigmawisseling – niet het beleid staat centraal, maar de gebiedsopgave – en op de ondertitel van de Omgevingswet: Ruimte voor ontwikkeling met waarborgen voor kwaliteit. Bestuurlijke afwegingsruimte is daarmee op de keper beschouwt de haarlemmerolie van de Omgevingswet als instrument én als proces.

Niet het beleid staat centraal, maar de gebiedsopgave.

De kerngedachte achter de bestuurlijke afwegingsruimte is dat elke plek in Nederland in absolute zin (‘site’: x- en y-coördinaten) en in relatieve zin (‘situation’: de plek als onderdeel van een ruimtelijk-functioneel groter geheel) uniek is. Daarmee vraagt elke plek om een eigen weging van de op die plek spelende belangen. En daarvoor is ruimte nodig: bestuurlijke afwegingsruimte als aanvulling op de schaarse fysieke ruimte. Met bestuurlijke afwegingsruimte wordt de fysieke ruimte vergroot. Deze gegevenheid van de uniciteit van de plek maakt dat het Rijk een groot aantal (algemene) regels loslaat ten gunste van de gemeente. Het Rijk voelt zich alleen nog verantwoordelijk voor regels die plekonafhankelijk en/of technisch van aard zijn. Regels die hieraan niet voldoen, gaan als bruidsschat naar de gemeenten bij de implementatie van de Omgevingswet. Het is vervolgens aan de gemeente of de bruidsschat in dank wordt aanvaard bij de opstelling van het omgevingsplan of dat de gemeente in navolging van het Rijk ook deze regels loslaat.

Instrument

Onderverdeeld naar twee hoofdvormen, ruimte in de algemene rijksregels en ruimte in de regels voor bestuursorganen, zijn er vijf subvormen te onderkennen: respectievelijk een smaller toepassingsbereik in de algemene rijksregels en ruimere mogelijkheden voor maatwerk enerzijds én anderzijds aanpassing van de instructieregels (harmonisatie, bandbreedte voor geluid en verbreding regeling plattelandswoningen naar voormalige bedrijfswoningen), decentrale omgevingswaarden en een vergroting van de mogelijkheden van ontheffing/afwijking ten opzichte van de huidige Wet ruimtelijke ordening.

Maak bestuurlijke afwegingsruimte als instrument overbodig!

Deze vijf subvormen zijn begrensd door de ruimte in en om de norm (doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften en bandbreedtes), interbestuurlijke verhoudingen (artikelen 2.2 en 2.3 van de Omgevingswet) en de beginselen van evenredigheid en proportionaliteit van de Algemene wet bestuursrecht. Een instructieregel als ‘een aanvaardbaar geluidniveau op de gevel’ is in te vullen met standaardwaarden, met alternatieve opties als andere waarden (met de binnenwaarde als grens aan de bovenkant) of met aanvullende opties als gebruiksregels, piekwaarden overdag, of een mix van dit alles. Mogelijke consequentie van de instrumentele invulling van de bestuurlijke afwegingsruimte is dat alles weer wordt dichtgeregeld, vanuit de angst om los te laten.

Tweesporigheid

Met bestuurlijke afwegingsruimte als proces, dat voorafgaat aan bestuurlijke afwegingsruimte als instrument, kan de angst om los te laten (waarschijnlijk) worden overwonnen. Het appelleert ook aan de uitspraak van toenmalig minister Schultz van Haegen dat het succes van de Omgevingswet voor tachtig procent een veranderopgave (proces) is en voor twintig procent een transponeringstabel (instrument).

Voor bestuurlijke afwegingsruimte als proces moet teruggegrepen worden op de Experimentenwet (1998), later de Interimwet (2006) Stad en Milieu, nu onderdeel van de Crisis- en herstelwet van 2010 en in 2020 als gedachtengoed opgenomen in de Omgevingswet.

Het project Stad en Milieu is in het leven geroepen om de patstelling tussen ruimtelijke ordening ‘versus’ het milieubeleid te doorbreken. Debet hieraan is geweest het principe van de tweesporigheid. Beide beleidsterreinen hebben onafhankelijk van elkaar zelfstandig bestaansrecht zonder dat een van de twee de boventoon voert. Dit betekende dat een door de ruimtelijke ordening voorgestane oplossingsrichting werd ‘gedwarsboomd’ door het milieubeleid en vice versa. Een illustratie hiervan is bijvoorbeeld het planologische concept van de compacte stad. Vanuit de optiek van de ruimtelijke ordening is een maximale diversiteit aan functies op een zo klein mogelijk oppervlak gewenst, terwijl dit vanuit de optiek van het milieubeleid ongewenst is vanwege de nabijheid van milieugevoelige (wonen) en milieubelastende (werken) functies. Daar waar de ruimtelijke ordening een verweving van functies definieert als ruimtelijke kwaliteit, definieert het milieubeleid een scheiding (zonering) van functies als milieukwaliteit. Zonering wordt door de ruimtelijke ordening opgevat als een verspilling van ruimte door de ‘tussenruimtes’ tussen gevoelige en belastende functies.

Lessen

Met het Stad en Milieuproject is getracht om uit deze impasse te komen. Er gelden dan drie spelregels: in een zo vroeg mogelijk stadium van de ruimtelijke planvorming integreren van milieubelangen, alsmede het zoveel mogelijk treffen van brongerichte maatregelen; optimaal benutten van de ruimte binnen bestaande regelgeving; en afwijken van bestaande wettelijke milieunormen voor bodem, geluid, lucht, stand en ammoniak, als met de eerste twee stappen geen doelmatig ruimtegebruik en optimale leefomgevingskwaliteit worden bereikt.

Het resultaat van deze werkwijze is opzienbarend. Citaat: ‘Door slim te ontwerpen en de mogelijkheden die de wetgeving biedt optimaal te benutten zijn de meeste experimentgemeenten erin geslaagd om een stap 3-besluit te vermijden. Het zijn vooral de procesmatige aspecten van de Stad & Milieubenadering – het gebiedsgericht werken, de integrale planvorming en de daarop afgestemde projectorganisatie, het open planproces en het denken in termen van leefkwaliteit en ‘mogelijkheden’ naast, ter aanvulling op of ter vervanging van het denken in normen en ‘beperkingen’ – die belangrijk zijn geweest voor de successen die in de experimenteergebieden zijn behaald’ (Kamerstuk 29871, Interimwet stad- en milieubenadering).

Kortom, door bestuurlijke afwegingsruimte als proces in te zetten wordt bestuurlijke afwegingsruimte als instrument veelal overbodig gemaakt. Laat dit dan de remedie zijn tégen ‘de angst om los te laten’ en een remedie vóór het tot een succes maken van de Omgevingswet. En succes is geboden omdat het huidige omgevingsrecht te versnipperd is om een bijdrage te leveren aan de kwaliteiten van de fysieke leefomgeving.

Wim Tijssen

Wim Tijssen is adviseur-docent Academie voor Openbaar Bestuur en programmamanager implementatie Omgevingswet Tilburg

Beeld: Infographic Ministerie van Infrastructuur en Milieu