Volgen én sturen hoeft geen tegenstelling te zijn
Maatschappelijk vastgoed als ruimtelijke opgave

| 15 februari 2018

De manier waarop we in Nederland maatschappelijk vastgoed bekostigen is al een tijdje aan het veranderen. De dienstverlener, zoals een zorgaanbieder, krijgt steeds vaker een bedrag per cliënt (cq. student, patiënt) waaruit ook de huisvestingskosten moeten worden betaald. In het geval van PGB krijgt de patiënt zelfs het budget zelf in handen. Op deze manier ‘volgt’ de bekostiging de vraag. Maar volgt daarmee ook het aanbod, van bijvoorbeeld zorgverlening? Of moet dat toch nog bijgestuurd worden? Dat is behalve een ideologische vraag – wil je bijsturen als de markt het niet aanbiedt? – ook een praktische vraag – hoe zou je in dat geval kunnen bijsturen?

Traditioneel werd in sectoren als zorg, onderwijs en cultuur het gebouw gesubsidieerd, door het ter beschikking te stellen, door korting te geven op de huur, door kapitaalslasten te vergoeden of subsidie te verstrekken voor de bouw. Dit zijn allemaal vormen van aanbodsturing. Door de introductie van vraagvolgende bekostiging gaven achtereenvolgende kabinetten de financiële dienstverlenende organisaties zelf de verantwoordelijkheid over hun gebouwen. Het idee erachter was dat ze daarmee bewuster werden van de kosten en een diverser aanbod voor de cliënt zouden creëren.

Schurende publieke belangen

Vraagvolgende maatschappelijke voorzieningen betekenen uiteraard dat instellingen meer vrijheid krijgen in de locatiekeuze van hun vestigingen. Tegelijk wil de overheid wel een zekere nabijheid van deze voorzieningen waarborgen en is ruimtelijke coördinatie dan soms noodzakelijk. Hier wringt de schoen. Het schuurt tussen de wens om uit efficiëntie-overwegingen de dienstverlenende instellingen zoveel mogelijk vrijheid te geven (en daarmee gemeenschapsgeld te besparen) en de verantwoordelijkheid om het belang van toegankelijke voorzieningen te bewaken.

Twee sectoren als voorbeeld, de intramurale ouderenzorg en het primair onderwijs

Het PBL onderzocht in het rapport Maatschappelijk vastgoed in verandering de ruimtelijke implicaties van vraagvolgende bekostiging door twee sectoren te vergelijken: de intramurale ouderenzorg en het primair onderwijs.

In de eerste geldt sinds 2012 vraagvolgende bekostiging, in de tweede nog aanbodsturing: de schoolgebouwen worden door de gemeente aan schoolbesturen ter beschikking gesteld.

In beide sectoren is het inspelen op demografische veranderingen op zich al een grote ruimtelijke opgave. In het primair onderwijs is in veel gebieden sprake van een afname van het aantal leerlingen. Dat kan een heel lokaal proces zijn, zoals in een nieuwbouwwijk die over zijn ‘kinderpiek’ heen is. Het kan ook regionaal spelen. Een belangrijke ruimtelijke opgave is om bij het verdwijnen van locaties toch nabijheid en keuzevrijheid zo goed mogelijk te waarborgen. Dat vraagt coördinatie bij de opheffing van locaties én investeringen in renovaties en nieuwe locaties op plekken waar het aanbod worden geconcentreerd. Dat ondanks de afname van het aantal locaties tussen 2007 en 2015 het aantal buurten waar sprake is van een substantiële toename van de afstand tot de dichtstbijzijnde basisschool heel erg beperkt blijft, zegt iets over de grote mate van spreiding die we in Nederland, onder andere als gevolg van de verzuiling, hebben gekend.

Aangrijpingspunt valt weg

De ouderenzorg heeft te maken met een sterke vergrijzing. In dit dossier heeft de overheid een dubbele ruimtelijke opgave: enerzijds het mogelijk maken dat ouderen langer zelfstandig thuis kunnen wonen, anderzijds zich inspannen voor aanbod van woonzorggebouwen aan de groeiende groep zeer oude mensen die zware zorg behoeven of beschut wensen te wonen, het liefst niet te ver weg van hun sociale contacten. De aanwezigheid van woonzorggebouwen kan op zijn beurt weer bijdragen aan het zelfstandig wonen van ouderen in de buurt, omdat ze bijvoorbeeld een restaurant hebben. Woonzorggebouwen hebben vaak een buurtfunctie, waarover meer in het laatste blog. Het aantal woonzorglocaties neemt over het algemeen toe, maar niet overal: in kleine kernen in krimpgebieden neemt het aantal locaties af.

Tussenvormen tussen aanbodsturing en vraagvolgende bekostiging

Om deze ruimtelijke ontwikkelingen te sturen, had de overheid traditioneel twee aanknopingspunten: ten eerste de ruimtelijke ordening, waarbij in visies en bestemmingsplannen voor maatschappelijke functies een locatie wordt toegewezen, en ook via grondbeleid kan worden gestuurd, ten tweede de bekostiging van de gebouwen. Door gebouwen op een bepaalde plek aan te bieden of door bouwbudgetten te binden aan ruimtelijke voorwaarden, kon financieel op locatie worden gestuurd. Dit tweede aanknopingspunt valt weg bij invoering van vraagvolgende bekostiging.

In het geval van woonzorggebouwen is dit gebeurd. Er was vroeger sturing op locatie via de bekostiging; al was het vergeleken met primair onderwijs weinig. Er waren provinciale plannen en regiovisies, en het College Bouw verbond ruimtelijke voorwaarden aan bekostiging. En daarnaast maakte het feit, dat zorgaanbieders geen risico’s liepen op hun huisvesting, het gesprek over locatiekeuze via de ruimtelijke ordening tussen gemeente en zorgaanbieders ongetwijfeld een stuk makkelijker. Nu kan alleen nog via de gemeentelijke ruimtelijke ordening gestuurd worden. Budgetten worden hiervoor in principe niet meer ingezet.

Krimpgebieden en stedelijke gebieden

Dat sturen daarmee lastiger kan worden, is eerst merkbaar in krimpgebieden. Private partijen geven aan dat ze niet graag investeren in gebieden die al over hun demografische ouderdomspiek heen zijn. De vooruitzichten van een exploitatie over twintig jaar zijn daar onzeker, terwijl daar in de tussentijd natuurlijk nog steeds wel ouderen wonen.

In stedelijke gebieden met een hoge druk kunnen zorgaanbieders geneigd zijn vooral gebouwen te verkopen; des te meer omdat de overgang naar het nieuwe bekostigingssysteem hen niet zelden financieel in de problemen brengt. Als de gemeente het liefst een zorgfunctie zou willen behouden op die plek, heeft ze weinig aangrijpingspunten om invloed uit te oefenen.

Basisschoolgebouwen worden grotendeels volgens een traditioneel, aanbodgestuurd model bekostigd door gemeenten. Sturing op locatie is nog steeds lastig genoeg, gezien de druk van publieke opinie tegen het opheffen van scholen, en gezien de vaak krappe middelen voor investeringen. Het beheer van het budget geeft gemeenten een extra aanknopingspunt voor sturing. Maar ook in deze sector zijn discussies over alternatieve systemen, waarin schoolbesturen de volledige financiële verantwoordelijkheid voor hun vastgoed krijgen, en de gemeenten als bekostigende partij er ‘tussenuit’ zou kunnen vallen. Ook in die sector zijn gemeenten dus uiteindelijk afhankelijk van de keuzes die het Rijk maakt over het bekostigingssysteem

Volgen én sturen

Uiteindelijk gaat het natuurlijk om het vinden van een balans tussen volgen en sturen. Het is inefficiënt om het aanbod te sturen naar plekken waar weinig vraag is. Het is onwenselijk om de ruimtelijke structuur honderd procent te laten bepalen door investeringsbeslissingen van ‘private’ partijen. Daarvoor zijn tussenvormen mogelijk tussen aanbodsturing en vraagvolgende bekostiging. Een voorbeeld vinden we in Nijmegen, waar het budget voor huisvesting in het primair onderwijs door de gemeente wordt ‘doorgeschoven’ naar schoolbesturen middels een privaatrechtelijk contract, waarin open geformuleerde ruimtelijke voorwaarden staan. Ook met Rijksbeleid zijn lokale ruimtelijke afspraken te ondersteunen, bijvoorbeeld wanneer het toekennen van een budget door het Rijk gekoppeld wordt aan het opstellen van een visie samen met de gemeente. Dit zou een zekere analogie hebben met de prestatieovereenkomsten in de corporatiesector. Of dit echt oplossingen zijn, valt te bezien, maar dergelijke bestaande instrumenten maken duidelijk dat volgen en sturen geen tegenstelling hoeft te zijn.

Joost Tennekes

Joost Tennekes is wetenschappelijk onderzoeker sector ruimtelijke ordening en leefomgevingskwaliteit bij het Planbureau voor de Leefomgeving

Gebouwen als basisscholen en verzorgingshuizen waren vroeger ‘maatschappelijke voorzieningen’ en als zodanig object van ruimtelijke planning. Nu heten ze ‘maatschappelijk vastgoed’. Dit is meer dan een andere benaming: het is een andere manier van denken. Voorzieningen en hun huisvesting worden in het beleid van elkaar losgekoppeld. Naar aanleiding de PBL-studie ‘Maatschappelijk vastgoed in verandering’, gaat Joost Tennekes, onderzoeker, in deze blogserie in op de ruimtelijke implicaties als deze gebouwen niet langer als voorzieningen maar als vastgoed worden behandeld.