Wat wil de kantelkundige?

| 29 mei 2018

Het meinummer van ROmagazine kwam als een dik pak papier door de brievenbus. Naast het magazine bevatte het cellofaan een Waddenspecial en een essay over de Omgevingswet van prof. dr. Ir. Jan Rotmans, hoogleraar transitiekunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Allemaal interessant, maar ik was vooral benieuwd naar het verhaal van Rotmans. Wat is zijn kritiek en wat wil de kantelkundige nu precies?

Overal worstelen gemeenten en regioverbanden met de invoeringsoperatie van de Omgevingswet, constateert de G40 in het voorwoord. Iedereen is aan het ontwikkelen en er zijn experimenten, maar de grote uitdaging is om je collega’s en de samenleving ‘mee’ te krijgen in de grote verandering die met de wet wordt beoogd. De vraag is of we de Omgevingswet kunnen zien als een transitie, vergelijkbaar met de energietransitie en de transitie in het sociaal domein, en of we daarvan kunnen leren. De antwoorden van Rotmans moeten bijdragen aan handvatten die de G40 zoekende gemeenten wil aanreiken.

Ik zou er niet over gevallen zijn, ware het niet dat het motto van de Omgevingswet een van mijn meest concrete bijdragen aan de wet is geweest in drie jaar beleidsadviseurschap bij de programmadirectie Eenvoudig Beter: ‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit.’ Ook in de flyer uit 2016 van het toenmalige ministerie van Infrastructuur en Milieu, die Rotmans bij zijn bronnen opneemt, staat het zo. Geen ‘waarborgen van kwaliteit’ dus. OK, het is muggenziften, maar toch.

De kloof tussen letter en geest

De noodzaak van de Omgevingswet en het instrumentarium neemt Rotmans adequaat over uit de publicaties van het ministerie. Bij de uitgangspunten van de wet geeft hij daarnaast al direct een van zijn belangrijkste punten van kritiek. Er gaapt wat hem betreft een kloof tussen de letter en de geest van de wet. Rotmans prijst de ruimte voor een integrale en participatieve benadering, maar hekelt het gebrek aan kaders voor de concrete invulling.

Rotmans ziet ook wel dat een scherpe inkadering ten koste zou gaan van het maatwerk dat nu juist recht moet doen aan de (groeiende) lokale en regionale verschillen, maar vreest toch dat de: ‘bewegingsruimte en -vrijheid wel heel groot (worden) hetgeen kan leiden tot grote verschillen tussen de theorie van de Omgevingswet en de uitvoering ervan in de praktijk.’

De strakke monitoring en verantwoordingsplicht zijn in zijn ogen dan weer in strijd met de ‘geest van vertrouwen’ die de wet wil ademen. Dat op die manier een grote mate van vrijheid gekoppeld wordt aan een grotendeels zelf vorm te geven resultaatverantwoording, is kennelijk niet aan hem besteed.

Een ware transitie, diep en onomkeerbaar

Als transitie-expert oordeelt Rotmans dat we bij de Omgevingswet te maken hebben met een ware transitie, diep en onomkeerbaar. Diep omdat het niet alleen meer (maatwerk) of minder (regels) van hetzelfde is, maar ook uitgaat van wezenlijk andere waarden (decentraal, vertrouwen) dan voorheen (centraal, wantrouwen).

Niet heel bemoedigend voegt hij daaraan toe dat transities vaak mislukken omdat ze niet te plannen en te organiseren zijn. Daarbij komt nog eens dat mensen van nature niet integraal denken, volgens Rotmans. Dat moeten ambtenaren en bestuurders (en burgers?) zich dus eigen maken. Dat de Omgevingswet niet voorschrijft hoe er geïntegreerd moet worden is daarbij voor Rotmans een voordeel en een nadeel. De vormvrijheid van de Omgevingswet geeft ruimte, maar brengt volgens hem het risico met zich mee dat de integratie van thema’s en afwegingen door de vele uitzonderingen en ‘ontsnappingsclausules’ straks ‘heel anders uitpakt dan beoogd’.

Gewoon of ongewoon doen

De transitie in het ruimtelijk domein is veel groter en complexer dan die in de sociale hoek, maar de eerste kan van de ervaringen van de tweede leren, stelt Rotmans. In het sociaal domein is veel geëxperimenteerd in bijvoorbeeld de jeugd en ouderenzorg, maar de resultaten zouden ‘een goed bewaard geheim’ zijn gebleven. Dat vinden ze bij de VNG en bijvoorbeeld het BZK-programma Gemeenten van de Toekomst vast niet leuk om te horen. Die sloven zich immers al jaren uit om ervaringen en ‘best practices’ op allerlei manieren te delen. Ook daar is al lang bedacht dat het goed is om in de ruimtelijke transitie van de sociale te laten leren.

Dat zal Rotmans vast niet ontkennen. Waar het naar zijn idee aan ontbreekt is systematisch zoeken, leren en experimenteren (Loorbach 2007; Rotmans 2014). Dat moet in het ruimtelijk domein dus beter. Met ‘radicale experimenten waarbij mensen echt anders gaan denken en werken’. Een deel van die experimenten mag mislukken, dat is juist goed. Als ze in een schaduwspoor van het primaire beleid zijn gedaan, kan het geen kwaad.

Veel meer komen we in dit essay over de aard van de radicale experimenten niet te weten. Het is in ieder geval geen kwestie van ‘gewoon doen’, zoals de bestuurskundigen Van der Steen en Van Buuren (2017) gesuggereerd zouden hebben. Het is juist een kwestie van ‘ongewoon doen’, meent Rotmans. En dat vergt tijd, ruimte, moed en leiderschap.

Vrijheid als ‘ontsnappingsroute’

Wat de transitieprofessor precies tegen het betoog van Van der Steen en Van Buuren voor het programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ heeft, wordt niet duidelijk. Het leek mij juist een heel concreet verhaal dat het sturingsprincipe van de wet in een heldere context plaatst en in het hoofdstuk ‘Van A naar B volgens de regels van B’ precies aangeeft waar het vaak mis gaat met experimenten en wat daaraan te doen is.

Ik vermoed dat de bezwaren van Rotmans vooral gaan over de relaxte insteek van Van der Steen en Van Buuren. Experimenteren betekent niet precies weten welke kant het op zal gaan en wat de uitkomsten zullen zijn. Rotmans weet precies welke kant het op moet. Daarom is hij bang voor een kloof tussen de theorie en de praktijk van de wet, hekelt hij het gebrek aan concrete invulling van kaders en eisen.

Vrijheid is voor hem kennelijk een ‘ontsnappingsroute’ die weg leidt van het ‘juiste pad’. De beoogde integratie van ruimtelijk beleid en -regels loopt bij hem niet voor niets risico door de vele ‘uitzonderingen en ontsnappingsclausules’. Voor je het weet pakt het allemaal heel anders uit dan beoogd. Daarom vragen zijn experimenten heldere kaders, sturing, moed en leiderschap. Het essay van Rotmans maakt niet duidelijk wat hij precies onder werkelijk ‘radicale experimenten’ verstaat, maar laten we hopen dat we ervan verschoond blijven.

Bas van Horn