Gebiedsgerichte en kwaliteitsgerichte invalshoeken bij benutten gebruiksruimte bieden meer kansen
Balanceren tussen benutten en beschermen

| 6 juni 2019

Auteur Loesanne van der Geest

Loesanne van der Geest is werkzaam bij Mees Ruimte & Milieu en betrokken bij het LivingLab Omgevingswet Zuid-Holland

Het beleidsconcept ‘gebruiksruimte’ speelt in de toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving een centrale rol. De wetgever lijkt te beogen dat bestuurders bewuster gaan sturen op een optimale verdeling van de gebruiksruimte, nu de gebruiksruimte in ons land steeds schaarser wordt. Deze verdeling kan plaatsvinden door invulling te geven aan de brongerichte, kwaliteitsgerichte of gebiedsgerichte invalshoek, blijkt uit literatuuronderzoek, jurisprudentie en praktijktoepassing. Optimale benutting mag niet ten koste gaan van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Dit is een ingekorte versie van het artikel in ROm 5, mei 2019. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein fysieke leefruimte. Word nu abonnee!

Gebruiksruimte is de (juridische) ruimte binnen een gebied voor activiteiten als mobiliteit, huisvesting, recreatie en bedrijvigheid. Bestuur en politiek verdelen op dit moment de gebruiksruimte door het toedelen van bestemmingen in bestemmingsplannen, het stellen van regels, het toepassen van maatwerk en het verbinden van voorschriften aan omgevingsvergunningen. Het huidige omgevingsrecht is echter dermate versnipperd, dat dit een samenhangende, integrale en efficiënte verdeling van die ruimte belemmert. Daarnaast wordt in ons huidige systeem de gebruiksruimte veelal niet optimaal benut; er zit ruimte tussen hetgeen wat feitelijk in gebruik is door bijvoorbeeld bedrijfsactiviteiten en de juridisch toegekende ruimte anderzijds.

De Omgevingswet, die in 2021 in werking treedt, heeft onder andere ten doel om de fysieke leefomgeving samenhangend te benaderen en de bestuurlijke afwegingsruimte voor de fysieke leefomgeving te vergroten. Biedt deze wet dan kansen om tot een efficiëntere verdeling van de gebruiksruimte te komen? Om deze vraagstelling te onderzoeken, is in opdracht van de Gemeente Alphen aan den Rijn literatuuronderzoek en jurisprudentieonderzoek uitgevoerd en zijn interviews afgenomen. In totaal zijn tien personen geïnterviewd die ervaring hebben met complexe gebiedsontwikkeling en waarbij het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte een belangrijke rol speelde.

Meerdere invalshoeken
Uit literatuuronderzoek is gebleken dat het verdelen van de gebruiksruimte onder de Omgevingswet plaats kan vinden door invulling te geven aan de brongerichte invalshoek, de gebiedsgerichte invalshoek of/en de kwaliteitsgerichte invalshoek. Bij de brongerichte invalshoek krijgt de verdeling van gebruiksruimte vorm door het stellen van algemene regels voor activiteiten. In de huidige ruimtelijke ordeningspraktijk gebeurt dit door onder andere het Bouwbesluit en het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Vanuit de gebiedsgerichte invalshoek staat bescherming van de fysieke leefomgeving in een bepaald gebied centraal, terwijl bij de kwaliteitsgerichte invalshoek wordt gefocust op de kwaliteiten in de omgeving.

‘Brongerichte invalshoek zal op zichzelf niet leiden tot een optimale verdeling’

Door het afnemen van interviews zijn deze theoretische invalshoeken nader geanalyseerd. Uit de interviews bleek dat door te werken met emissie- en immissienormen, een salderingssysteem, monitoringssysteem of reserveringssysteem in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte gebiedsgericht gericht was te sturen op een optimale verdeling van de gebruiksruimte. Onder andere de gemeenten Den Haag (Binckhorst), Zaanstad (Hembrugterrein), Deventer (Havenkwartier) en Alphen aan den Rijn (Rijnhaven-Oost) maken gebruik van een dergelijke systematiek. Kwaliteitsgericht sturen vindt plaats in Meppel, waar het transformatiegebied Noordpoort onder handen wordt genomen. In Meppel is het juridisch mengpaneel als beleidsregel bij het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte gevoegd. Het mengpaneel geldt als afwegingskader bij de toetsing voor nieuwe initiatieven. Uitgangspunt hierbij is een kwalitatieve, gezonde, veilige fysieke leefomgeving. Wat deze kwaliteiten zijn, is samen met de burgers bepaald en per aspect beschreven.

Rijnhaven en de Molukse wijk, in Alphen aan den Rijn. Beeld Alphens.nl

 

 

 

 

 

 

 

 

Optimale verdeling
Maar welke invalshoek leidt dan tot een optimale verdeling van de gebruiksruimte onder de Omgevingswet? In ieder geval zal de brongerichte invalshoek naar mijn mening op zichzelf niet leiden tot een optimale verdeling. Het stellen van algemene regels kan leiden tot een beperking aan de bovengrens van de gebruiksruimte in gebieden waar dit misschien ongewenst is.[1] Daarnaast is het lastig om de cumulatieve gevolgen van meerdere activiteiten in een gebied te regelen en kan een gebrek aan maatwerk ontstaan.

De gebiedsgerichte en kwaliteitsgerichte invalshoeken bieden meer kansen. Bij de gebiedsgerichte invalshoek wordt gefocust op het voorkomen van teveel negatieve gevolgen van activiteiten in een bepaald gebied. Dit kan in een omgevingsplan vorm krijgen door bijvoorbeeld een plafond te creëren aan het gebruik van een locatie of door gebruik te maken van emissie- en immissienormen.

’Een programmatische benadering op kwaliteit’

Bij de kwaliteitsgerichte sturing staan bepaalde kwaliteiten in een gebied centraal, in het omgevingsplan vast te leggen in omgevingswaarden. Omgevingswaarden geven onder andere de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving op een bepaald moment en een bepaalde plaats aan. Door het opnemen van dergelijke omgevingswaarden in de regels, begrens je de maximale toelaatbare belasting van de fysieke leefomgeving. Jan Cas Smit, werkzaam bij de Gemeente Meppel en betrokken bij het Transformatiegebied Noordpoort: ‘Juridisch weet ik dat je verplicht bent om aantallen te noemen, bijvoorbeeld bij toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking. Maar tegelijkertijd heeft de Omgevingswet tot doel om te sturen op kwaliteiten. Dus wij gaan kwalitatief zo duidelijk kaderen, dat wij feitelijk kunnen zeggen, die kwalitatieve beschrijving ís een programma. En niet een programma zoals in de Omgevingswet, maar een programmatische benadering op kwaliteit.’

Integraal werken
Ook voor de gebiedsgerichte en kwaliteitsgerichte invalshoeken geldt dat niet een-op-een te zeggen valt welke invalshoek leidt tot een optimale verdeling. Welke combinatie van invalshoeken optimaal is, hangt af van de kenmerken van, de schaarste in en de ambities voor het gebied. Wel zal de gebiedsgerichte invalshoek eerder tot een optimale invulling leiden in gebieden waar de ambitie geldt om een bepaalde opgave te realiseren. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de Binckhorst in Den Haag, waar vijfduizend woningen zijn gepland.

Bij de kwaliteitsgerichte invalshoek zal eerder sprake zijn van het creëren van een bepaalde opgave. Zo worden in Meppel de kwaliteiten in het gebied centraal gesteld om waarden aan het gebied toe te voegen en initiatiefnemers uit te nodigen om te gaan ontwikkelen in het gebied. Daarnaast blijkt uit interviews dat een optimale verdeling van de gebruiksruimte niet alleen afhankelijk is van de gekozen instrumenten of juridische mogelijkheden, maar dat met name het integraal werken binnen een organisatie van belang is.

’Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is een goede tussenstap’

Stefan van Bogget, werkzaam bij Rho adviseurs voor leefruimte en betrokken bij de ontwikkeling van het CHV-terrein in Veghel: ‘Het is in de geest van de Omgevingswet dat je vooral met elkaar, door samen te werken, mensen vroegtijdig te betrekken, tot ontwikkeling komt. Dat is hier wel heel goed gelukt. De instrumenten hebben we niet hoeven te gebruiken. En ja, wetgeving is vooral ook een middel. Maar hier hebben we het middel dus niet nodig gehad om het doel te bereiken.’
Het CHV-terrein in Veghel is aangewezen in artikel 7c van het Besluit Crisis- en herstelwet. De verbrede reikwijdte van het bestemmingsplan was echter niet nodig om de gewenste ontwikkeling mogelijk te maken.

Verbrede reikwijdte
De geïnterviewden gaven aan de verbrede reikwijdte van het bestemmingsplan als een goede tussenstap te ervaren tussen de huidige wetgeving en de toekomstige Omgevingswet. Het is nog geen omgevingsplan, daarvoor ontbreekt een gedeelte van de integrale benadering. En daarnaast is het geen gemakkelijke opgave. Het traject kost tijd en vraagt lef, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Desalniettemin wordt geadviseerd om ter voorbereiding op de Omgevingswet te experimenteren met de verbrede reikwijdte van dit bestemmingsplan. Het traject wordt door gemeenten gebruikt om het denken en werken in de geest van de Omgevingswet te stimuleren. ‘Een omgevingsplan is echt nog wel van een andere orde dan een Chw-plan. Het is beperkt’, vindt Rik Keim, betrokken bij de ontwikkeling van het Havenkwartier, Deventer. Maar juist door die beperking is het heel nuttig om te gebruiken, vervolgt hij. ‘Want je verzuipt als gemeente wanneer je meteen met een omgevingsplan aan de slag gaat. Je weet het gewoon niet. En nu krijg je de kans om een beetje te experimenteren, zoals het misschien gaat werken onder de Omgevingswet. Probeer het nu maar eerst klein te houden. Want het blijft nog steeds een bestemmingsplan en een bestemmingsplan is geen omgevingsplan.’

Voor de gehele scriptie, zie www.hbokennisbank.nl (zoek op ‘gebruiksruimte’).

 

Loesanne van der Geest voor de Hogeschool Leiden, waar zij in het kader van het LivingLab Omgevingswet Zuid-Holland afstudeerde. Beeld Hielco Kuipers

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] H.C. Borgers & N.C.M. Fikke, Verdeling van gebruiksruimte met de Omgevingswet, BR 2016/66.