5 misverstanden over binnen- en buitenstedelijk bouwen [1]

| 16 april 2018

Door: Edwin Buitelaar, Senior onderzoeker en programmaleider PBL, bijzonder hoogleraar Universiteit Utrecht

Edwin is aanstaande vrijdagmiddag één van de sprekers op het Seminar ‘Waar bouwen we in de stadsregio‘, naast Jan Latten, Paulus Jansen, Sjors de Vries, Fleur Gräper-van Koolwijk en hopelijk u ook! Er zijn nog aan aantal plaatsen beschikbaar. Aanmelden kan via http://romagazine.nl/debatseminar-waar-bouwen-we-in-de-stadsregio/18876

 

Het beleidsdoel van veel overheden is om nieuwe woningen zoveel mogelijk binnenstedelijk te realiseren. Dat is het ook het doel van de Ladder voor duurzame verstedelijking. En de nieuwe minister van BZK bevestigde onlangs deze ambitie [2].

1 Mensen willen niet in de stad wonen

Er is internationaal een triomf van de stad gaande (Glaeser, 2011). Nederland is daar geen uitzondering op (PBL, 2015, 2016). In de discussie over verstedelijking en binnenstedelijk bouwen wordt het bestaan hiervan af en toe sterk gerelativeerd en soms nog net niet ontkend [4]. Alhoewel relativering zelden kwaad kan, is het toch van belang nog eens te benadrukken dat ‘de stad’ momenteel een sterke aantrekkingskracht geniet. Na decennialange vertrekoverschotten als gevolg van suburbanisatie, groeien steden alweer enkele jaren fors, met name vanwege buitenlandse migratie en binnenlandse vestigingsoverschotten (PBL, 2015, p. 17). Ook de huizenprijzen en de grondprijzen laten zien dat er een grote betalingsbereidheid is voor stedelijk wonen: hoe dichterbij het stedelijke centrum, hoe hoger de vierkante-meterprijzen (De Groot e.a. 2010).

Gezinnen verlaten de stad

In 2017 kwam het CBS naar buiten met de bevinding dat 14 procent van de gezinnen met kinderen binnen vier jaar na de geboorte van het eerste kind de stad verlaat, en dat dit is toegenomen [5]. In Amsterdam ligt het percentage met 40 procent het hoogste van alle steden. Het CBS toont tevens dat die gezinnen vooral verhuizen naar suburbane randgemeenten [6]. Dit wordt door sommigen gezien als teken dat gezinnen niet (meer) in de stad willen wonen. Toch is dat maar zeer beperkt het geval. Ten eerste betekent die 14 procent dat 86 procent van de gezinnen wél vier jaar en langer na de geboorte van het eerste kind in de stad blijft wonen. En in Amsterdam ook nog 60 procent – meer dan de helft dus. Ten tweede is het vertrek van die 40 procent in Amsterdam niet het gevolg van niet meer in de stad willen wonen maar van niet kunnen. Woningbehoefteonderzoek laat zien dat de stedelijke woonvoorkeur, onder andere van gezinnen, sterk is en al jaren nagenoeg ongewijzigd (De Groot & Van Dam, 2017).

2 Stedelijk wonen betekent wonen in hoogbouw

Een ander misverstand is de gedachte dat wonen in hogere stedelijke dichtheden wonen in hoogbouw betekent waardoor gezinnen af zouden afhaken. De stedenbouwkundige literatuur laat zien dat dit niet zo hoeft te zijn. Dezelfde (hoge) woningdichtheid kan via totaal verschillende stedenbouwkundige ontwerpen met verschillende woningtypen tot stand worden gebracht (figuur 1). De combinatie van hoge dichtheid en grondgebonden woonvormen ís mogelijk (Meyer, Westrik & Hoekstra, 2008; Van Dam, De Groot & Crommentuijn, 2010). Voor een zuivere discussie moeten de variabelen ‘dichtheid’ en ‘woningtypen’ van elkaar worden onderscheiden. In de praktijk loopt dit nogal eens door elkaar, zoals ook de recente discussie over bouwhoogten in de Sluisbuurt in Amsterdam laat zien.

Figuur 1: Drie verschillende stedenbouwkundige ontwerpen voor 75 woningen per hectare

Bron: Meyer, Westrik & Hoekstra (2008)

Wanneer in bestaand stedelijk gebied te weinig ruimte wordt geboden aan de eerste twee typen ontwerpen, dan zou dáár de discussie vooral over moeten gaan in plaats van de locatiekeuze van woningbouw.

3 Er is niet voldoende plek in de stad

Er zou een onvermijdelijk ruimteprobleem in de stad zijn [8]. Dit is echter maar zeer de vraag, voor een belangrijk deel is dit een (politieke) keuze. Fysiek kan er veel. Een eerdere studie van het PBL (Van Duinen et al., 2016) heeft laten zien dat er veel on(der)benutte terreinen en structureel leegstaande kantoren en winkels zijn waar ruimte kan worden geboden aan woningbouw. Wanneer we rekening houden met bestaande dichtheden, dan kan in heel Nederland, afhankelijk van de omvang van de lange-termijn-groei, tussen 35 en 75 procent van de woningen worden gebouwd binnen bestaand stedelijk gebied. In een aantal regio’s is zelfs meer plek binnen de stad dan er behoefte is (denk aan Noord-Brabant en de regio Zwolle). Wanneer hogere dichtheden worden toegepast, dan kan er ook in de krappere regio’s uiteraard nog veel meer [9]. Die hogere dichtheden zijn ook reëel aangezien de PBL-berekening van relatief lage woningdichtheden uitging. Een aantal actuele plannen, zoals voor Havenstad in Amsterdam en de Merwedekanaalzone in Utrecht, houdt rekening met dichtheden van (ruim) meer dan 100 woningen per hectare. Ter vergelijking: de gemiddelde dichtheid van Vinex-uitbreidingswijken is 25 woningen per hectare.

Fysieke capaciteit is nog geen planologische capaciteit. Hiervoor is medewerking van provincies en gemeenten nodig. Kortom, hier is sprake van regionaal maatwerk. Kijkend naar de woningmarktregio met de grootste druk op de woningmarkt – de Metropoolregio Amsterdam [10] met een op basis van PRIMOS geschatte uitbreidingsbehoefte van 231.000 woningen tot 2040 – dan valt de royale plancapaciteit op maar liefst ruim 289 duizend woningen, waarvan ruim 241 duizend woningen [11] binnen bestaand stedelijk gebied (BSG) (Provincie Noord-Holland, 2017) [12].

Figuur 2: Plancapaciteit in de Metropoolregio Amsterdam

Bron: Provincie Noord-Holland (2017)

Bovendien toont de praktijk dat planologische capaciteit weliswaar een noodzakelijke voorwaarde is voor woningbouw in de stad, maar geen voldoende voorwaarde. Er is op sommige plekken sprake van wat de Engelsen stalled sites noemen: plekken waar gebouwd mag worden maar waar dat om uiteenlopende redenen (nog) niet gebeurt (McAllister, Street & Wyatt, 2016). Redenen kunnen zijn: het vasthouden van de grond, anticiperend op verdere prijsstijgingen (Adams et al. 2009); financiële problemen bij betrokken partijen; hoge/stijgende bouwkosten, etc. Overhoeks in Amsterdam-Noord is een interessant voorbeeld in dit verband. Een deel daarvan (fase 3) is tot op dag van vandaag nog niet bebouwd, terwijl er in 2008 al planologische goedkeuring was voor de ontwikkeling (in de vorm van een onherroepelijk bestemmingsplan). De crisis ijlt er lang na. ING kwam in de problemen en heeft z’n grond daar overgedragen aan Amvest die vervolgens tot herprogrammering is overgegaan. Inmiddels wordt alweer enige tijd gewerkt aan een nieuw plan. Het geeft aan dat planologische capaciteit niet het (enige) probleem hoeft te zijn.

4 Binnenstedelijk bouwen duurt te lang

Binnenstedelijk bouwen zou te lang duren. Alhoewel systematische vergelijkingen van de tijdsduur van verschillende typen projecten niet bestaan, laat een eerdere studie van het PBL wel zien dat het aandeel plan- en proceskosten bij binnenstedelijke projecten hoger is dan die van uitleglocaties (Buitelaar & Witte, 2011). De intensiteit waarmee processen begeleid moeten worden lijkt binnenstedelijk inderdaad erg hoog te liggen, met name vanwege de vele belangen die moeten worden meegewogen. Er is geen sprake van seriematige en routinematige productie.

Figuur 3: De bouwmachine

Bron: Peek (2015)

Alhoewel het zonder veel twijfel zo is dat binnenstedelijke locaties complexer zijn en meer manuren vergen, moeten we in dit verband geen wonderen verwachten van het alternatief: de ontwikkeling van uitleglocaties. De Vinex-uitbreidingswijken zijn rond 1995 tot ontwikkeling gekomen, zouden maar liefst 20 jaar later gereed moeten zijn, maar zijn dat in veel gevallen nog niet (volledig) (Van der Wouden, 2015). Kortom, ook daar een pijplijn van meer dan 20 jaar, waarbij de tijd van de hieraan voorafgaande ideeën- en planvorming niet is meegenomen.

5 Binnenstedelijk bouwen is te duur

Binnenstedelijk bouwen is zonder meer duur, duurder dan het ontwikkelen van uitleglocaties. Dit heeft vooral met de centralere ligging te maken. Hierdoor zijn de grondexploitatiekosten gemiddeld hoger, met name de grondverwervingskosten en de plan- en proceskosten (Buitelaar & Witte, 2011). Daartegenover staan evenwel de hogere grondopbrengsten op binnenstedelijke locaties. Als we dit tegen elkaar wegstrepen dan liggen de winstmarges op binnenstedelijke locaties over het algemeen lager dan bij uitleglocaties.

Echter, exploitatiesaldi zijn niet per se negatief. De literatuur laat zien dat positieve business cases zonder meer mogelijk zijn (Stauttener & Robbe, 2017). En ook de empirie laat zien dat binnenstedelijk bouwen financieel haalbaar lijkt te zijn. Het percentage binnenstedelijke nieuwbouwwoningen is recent gestegen tot rond 70 procent (2012-2017) – over de periode 2000 tot nu is dat gemiddeld 50 procent (Claassens & Koomen, 2017). Dit is opvallend aangezien juist in de afgelopen jaren decentrale overheden niet meer konden beschikken over de vele miljarden die in het verleden door de Rijksoverheid ter beschikking werden gesteld, met name via het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS), het Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing (ISV) en het Nota-Ruimtebudget (zie onderstaande tabel).

Tabel 1: Rijkssubsidies in het kader van stedelijke ontwikkeling

Overigens is het nog van belang op te merken dat binnenstedelijke ontwikkelingen in veel gevallen aan kunnen sluiten bij bestaande voorzieningen en infrastructuur, terwijl die bij uitleglocaties grotendeels nog aangelegd moeten worden. Voorbeelden zijn de nieuwe treinstations in Vinex-wijken (zoals Terwijde, Leidsche Rijn, Ypenburg, Houten Castellum) en nieuwe light-railverbindingen (zoals Leidschenveen, IJburg, Oosterheem, Nesselande). Dit zijn kosten die niet terug te zien zijn in de grondexploitatie maar uiteraard wel gemaakt worden om de ontwikkeling tot stand te brengen.

Financiële en economische effecten

Tot slot is het van belang onderscheid maken tussen ‘duur’ in financiële zin en in economische/maatschappelijke zin. Financieel heeft betrekking op de directe kosten opbrengsten voor diegene die exploiteert. Een economische (maatschappelijke) analyse kijkt verder door ook de positieve en negatieve (onbeprijsde) externe effecten mee te nemen, zoals mobiliteitseffecten, de effecten op natuur en landschap, op energieverbruik, etc. Dan zou binnenstedelijk bouwen weleens beter uit de bus kunnen komen. Hier zou meer onderzoek naar gedaan moeten worden. Een eerdere MKBA laat zien dat binnenstedelijke ontwikkelingen een groter maatschappelijke rendement hebben dan de ontwikkeling van uitleglocaties (Ecorys, 2005).

Uiteindelijk zou hier de discussie vooral over moeten gaan: hoe ontwikkelen we wijken en steden met het hoogste maatschappelijke rendement? Hierbij moet de woningbouwopgave in relatie worden gezien met een aantal grote transities, waarvan de energietransitie en klimaatadaptatie zonder twijfel de grootste zijn.

[1] Dit is vrij naar Flyvbjergs artikel over ‘Five misunderstandings about case study research’ (Flyvbjerg, 2006).

[2] http://www.stadszaken.nl/ruimte/wonen/1430/meer-prioriteit-voor-woningbouw

[3] Hierbij is dankbaar gebruik gemaakt van de opmerkingen op eerdere versies gemaakt door Peter Pelzer, Ries van der Wouden, Jan-Jaap Visser, Nils Klopper, Thijs Koolmees, Lianne van Duinen, Marc Hanou, Marlies Hanifer, Martijn Eskinasi, Dorien Manting en Frank van Dam.

[4] Bijvoorbeeld: https://www.volkskrant.nl/opinie/ziekelijke-innovatiedrang-remt-de-woningbouw~a4555823/

[5] https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2017/45/veel-jonge-gezinnen-verlaten-de-grote-stad

[6] https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2016/23/meer-jonge-gezinnen-verlaten-de-stad

[7] Onder andere: https://www.architectuur.nl/nieuws/lezingen/sjoerd-soeters-over-alternatief-plan-sluisbuurt/ en https://www.groene.nl/artikel/zijn-we-vergeten-wie-we-zijn

[8] Zie bijvoorbeeld: https://www.gebiedsontwikkeling.nu/artikelen/peter-boelhouwer-nieuwbouw-buiten-stad-onvermijdelijk/ en https://www.volkskrant.nl/opinie/ziekelijke-innovatiedrang-remt-de-woningbouw~a4555823/.

[9] Ook werd in die studie geen rekening gehouden met de verdere verdichting van woongebieden, de transformatie van maatschappelijk vastgoed en extensieve gebruikte gebieden zoals volkstuincomplexen.

[10] Noord-Holland-Zuid en Almere/Lelystad.

[11] Het gaat hier om netto capaciteit, dat wil zeggen toevoegingen minus slopen.

[12] Let wel: dit is exclusief Havenstad. Bovendien, van die 289.043 woningen is voor 123.793 ‘harde’ plancapaciteit beschikbaar. Hard wil zeggen dat er ten minste een vastgesteld bestemmingsplan ligt.

 

Literatuur

Adams, D., C. Leishman & C. Moore (2009), ‘Why not build faster?: Explaining the speed at which British house-builders develop new homes for owner-occupation’, in Town Planning Review, 80(3), 291-314.

Buitelaar, E. (2016), ‘Stop de subsidiereflex bij stedelijke ontwikkeling’, 21 november 2016

Buitelaar, E. & P. Witte (2011), Financiering van gebiedsontwikkeling: een empirische analyse van grondexploitaties. Den Haag: PBL.

Claassens, J. & E. Koomen (2017), ‘Steden blijven verdichten’, ROm 35(9), pp. 18-25.

Dam, F. van, C. de Groot & L. Crommetuijn (2010), ‘Verdichting heeft een grens’, in Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 1, pp. 50-55.

Duinen, L. van, B. Rijken & E. Buitelaar (2016), Transformatiepotentie: woningbouw-mogelijkheden in de bestaande stad. Den Haag: PBL.

Ecorys (2005), Maatschappelijke kosten en baten IBO verstedelijking. Rotterdam: Ecorys.

Flyvbjerg, B. (2006), ‘Five misunderstandings about case study research’, in Qualitative Inquiry, 12, pp. 219-245.

Glaeser, E. L. (2011), The triumph of the city: How our greatest invention makes us richer, smarter, greener, healthier and happier. New York, NY: Penguin.

Groot, C. de & F. van Dam (2017), ‘De triomf van de stedelijke woonvoorkeur’, in Ruimte & Wonen, 11 juli 2017.

Groot, H., G. Marlet, C. Teulings & W. Vermeulen (2010), Stad en land. Den Haag: CPB.

McAllister, P., Street, E., & Wyatt, P. (2016), ‘An empirical investigation of stalled residential sites in England’, in Planning Practice & Research, 31(2), pp. 132-153.

Meyer, H., J. Westrik & M. Hoekstra (2008), Stedebouwkundige regels voor het bouwen. Nijmegen: SUN.

PBL (2015), De stad: magneet, roltrap en spons. Bevolkingsontwikkelingen in stad en stadsgewest. Den Haag: PBL.

PBL (2016), De Verdeelde Triomf. Verkenning van stedelijk-economische ongelijkheid en opties voor beleid. Den Haag: PBL.

Peek, G.-J. (2015), De Veranderstad. Stedelijke gebiedsontwikkeling in transitie. Rotterdam: Hogeschool Rotterdam.

Provincie Noord-Holland (2017), Monitor woningbouw 2017. Productie, plancapaciteit en woningbehoefte. Haarlem: Provincie Noord-Holland.

Stauttener, T. & C. Robbe (2017), ‘Gezond verdichten?! Planeconomische principes voor een positieve business case’, in Grondzaken in de praktijk, 12(4), pp. 6-9.

Wouden, R. van der (2015), De ruimtelijke metamorfose van Nederland 1988-2015. Rotterdam: nai010.

 

 

Dit artikel verscheen eerder op www.stadszaken.nl