Nieuwe arrangementen nodig in gebiedsontwikkeling
Aanbestedingscultuur zet onnodige rem op woningbouw

| 18 juli 2017

Ontwikkelaars passen steeds vaker voor deelname aan een tender, waardoor gemeenten niet de kwaliteit krijgen die ze met tenders proberen af te dwingen. De complexiteit van duurzame, binnenstedelijke gebiedsontwikkeling verhoudt zich bovendien slecht tot de gesloten Nederlandse aanbestedingscultuur, die dan ook moet veranderen, zeker gezien de urgente (binnenstedelijke) woningbouwopgave.

Dit artikel is eerder verschenen op Stadszaken.nl

Dat zijn zomaar wat conclusies uit het rapport ‘Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling: sneller, beter, goedkoper’, een coproductie van Deloitte Real Estate, gemeenten Rotterdam en Utrecht, AM, Van Wijnen, BPD, het ministerie van Binnenlandse Zaken, NVM, de provincie Overijssel en de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU Delft. Zij pleiten voor een betere publiek-private samenwerking die al voor een eventuele gunning van een project tot stand komt, waardoor publieke en private belangen beter op elkaar zijn afgestemd. Dat moet resulteren in kwalitatief betere gebiedsontwikkeling, voor minder geld.

‘Als je tenderkosten en plankosten bij elkaar optelt, komt je in de buurt van de totale winstmarge in de bouwsector’, zegt Deloitte-partner Frank ten Have, penvoerder van de coalitie. ‘De tragiek is dat we daar bijna niets voor terugkrijgen, behalve frustratie bij contractors die, door schade en schande wijzer geworden, steeds vaker passen voor een inschrijving.’

Formalisme
Volgens Ten Have zijn er drie oorzaken aan te wijzen waarom gemeenten snel grijpen naar het aanbestedingsinstrument. Zo zou er bij de opdrachtgever angst bestaan om één op één zaken te doen met een marktpartij. Anderzijds leidt herstel van de markt tot een stapeling van opgaven, en wil men via een tender het maximum uit de markt halen. Een derde oorzaak is onzekerheid en een gebrek aan kennis bij de opdrachtgever, wat zich vertaalt een complex, vaak gedetailleerde aanbestedingstraject met hoge kosten bij opdrachtgever en kandidaat-opdrachtnemers tot gevolg. Wat zich daarnaast wreekt is een zekere angst voor de gemeenteraad. ‘Dat leidt tot een soms overdreven formalisme. Men is bang voor een gebrek aan transparantie en de schijn voor vriendjespolitiek. Bestuurders en ambtenaren willen zich zo goed mogelijk wapenen tegen vragen van de raad en juridische procedures van partijen die zich benadeeld voelen.’ Die angst is volgens Ten Have zeker gegrond, met de zaak Van Rey, de Vastgoedfraude en de Bouwfraude nog vers in het geheugen.‘Ik pleit er niet voor dat alles weer onderhands wordt geregeld. Maar je kan normale grondtransacties best één op één afhandelen onder normale voorwaarden. Dat kan sneller tot productie leiden, met betere voorwaarden, tegen lagere kosten.’

Aanbestedingsdrift
Directeur gebiedsontwikkeling Desirée Uitzetter van BPD, die meewerkte aan de publicatie, bevestigt de lezing van Ten Have, ofschoon ze niet kan staven hoe de aanbestedingskosten zich precies verhouden tot de totale winst in de bouwsector. ‘Wij zien wel dat gemeenten veel en vaak tenderen, met het idee dat zij zo de beste marktpartij selecteren. Dat is te volgen en te begrijpen. Een goed en zorgvuldig tenderproces betekent voor gemeenten veel voorwerk en vergt veel kennis van zaken, programma, financiën en nadrukkelijk ook van de markt en marktpartijen. Wij wegen als marktpartij altijd zorgvuldig af, daarbij worden we als BPD steeds kritischer. Wel of niet meedoen aan een tender hangt af van veel af, maar in de kern gaat het erom dat wij kijken in hoeverre de ontwikkeling bij BPD en bij onze portefeuille past. Uiteraard speelt daar de relatie met de gemeente een rol, maar ook bijvoorbeeld de tijd die onze mensen bezig zijn met een tender. Weegt die tijd op tegen de kans op winst en/of is die tijd wel beschikbaar om aan de tender te besteden? Dit laatste lijkt voor veel marktpartijen in de huidige markt een bottleneck, en vormt dan ook een risico voor gemeenten die verwachten dat tenderen de beste deal oplevert.’

Bouwtempo
‘Gemeenten hebben over het algemeen goede gronden om mededinging te organiseren’, zegt Roger Kersten, partner bij AKRO Consult, die vele aanbestedingstrajecten begeleidt. ‘In een publieke omgeving is transparantie van groot belang, en in veel gevallen is een aanbesteding door de aard van de opdracht verplicht. Dat het in de praktijk niet altijd goed uitpakt, heeft niet altijd te maken met de procedure. Maar als je de verkeerde vraag stelt, of de vraag verkeerd stelt, krijg je het verkeerde antwoord.’ Hij ijvert daarom voor de totstandkoming van een nieuwe ‘Reiswijzer Gebiedsontwikkeling’, als vervolg op een eerdere editie, die hij samen met Arjan Bregman in opdracht van IPO, NEPROM, VNG en het ministerie van VROM schreef, waarin verschillende tendervarianten en PPS-modellen uiteen worden gezet, aansluitend bij actuele uitdagingen.

Als je tenderkosten en plankosten bij elkaar optelt, komt je in de buurt van de totale winstmarge in de bouwsector

Nu zijn dat volgens Kersten onder meer de energietransitie, complexe binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en transformatieprojecten in combinatie met erfgoed. In dit soort plannen zijn zowel d private als de publieke belangen groot. ‘Ik ben er geen voorstander van om medediging als constructie te laten vallen, maar de huidige wijze van aanbesteden laat vaak té weinig ruimte om gaandeweg de planvorming te zoeken naar wederzijdse optimalisaties. Aanbestedingsregels zitten deels in de weg. Zo wordt er heel strikt toegezien op transparantie en level playing field. Als een opdrachtgever er halverwege een aanbestedingprocedure achter komt dat dingen beter kunnen, moet je de hele aanbesteding zo’n beetje over doen. Daarnaast wordt ook het doel van de aanbestedingsregels om juist het MKB meer kans te geven volledig gemist vanwege de dure en massieve procedures’.

Creatief tenderen
Gelukkig biedt de aanbestedingswet wel een aantal openingen, vervolgt Kersten, zoals de concurrentiegerichte dialoog en de onderhandelingsprocedure. ‘Maar over het algemeen zijn dit zeer omvangrijke procedures’, besluit hij.

Vereenvoudiging van de uitvraag is een andere oplossing. Kersten: ‘Maar het lastige is dan dat opdrachtgevers niet weten wat ze krijgen. Dan is het ook lastig is om vooraf vast te stellen hoe je het resultaat moet beoordelen. Dat maakt dat marktpartijen op hun beurt weer geen inzicht hebben in hoe ze een tender kunnen winnen.’ Een ander optie die Kersten noemt is het verschuiven van planselectie naar partnerselectie. Het doel is evident: door kortere aanbestedingen en meer vertrouwen kom je tot snellere en betere productie, zeker binnenstedelijk, en dat lijkt gezien het oplopende woningtekort geen overbodige luxe.

Ten Have: ‘Hoe groter het vertrouwen, hoe sneller de gunning en andersom. Door langduriger met dezelfde partijen samen te werken, dalen de faalkosten bovendien.’ Maar in de praktijk domineert een ‘geïnstitutionaliseerd wantrouwen’, contstateert hij, en komt het pas bij gunningen tot daadwerkelijke samenweking. ‘Daar komt bij dat gemeenten terughoudender zijn met actief grondbeleid om een herhaling van grote renteverliezen op grond te voorkomen. Waar de directeur grondzaken vroeger bijna de vrije hand kreeg, stellen kritische raadsleden nu al snel de vraag of een uitgaangde financiering nog wel bekostigd kan worden als de rente stijgt’. Ook bij private partijen overheerst volgens Ten Have terughoudendheid om te investeren in grondposities zonder bouwtitel.

Arrangementen
Kortom: er is alle reden om alternatieve samenwerkingsmodellen te verkennen. Ten Have lobbyt daarom mee voor het verschijnen van de eerder genoemde Reiswijzer Gebiedsontwikkeling, waar Deloitte en Kersten via de Kenniskring Gebiedsontwikkeling bij zijn betrokken. Hij ziet een duidelijke parallel met de periode vlak voor de crisis, waarin de vorige ‘reiswijzer’ tot stand kwam. ‘Lessen uit het boekje lijken weggezakt, terwijl de opgaven alleen maar complexer zijn geworden.’ De oplossing zit ‘m volgens Ten Have in de beweging van ‘juridische entiteiten’, naar ‘individuele arrangementen’. Tijdens een bijeenkomst van de Praktijkstoel Gebiedsontwikkeling, waar hij bovengenoemd rapport presenteerde, benadrukte hij dat opdrachtgevers ‘te veel vast zitten in inhoud en procedures’, en ‘te weinig interactie opzoeken en hun gevoel laten spreken’.

Volgens Ten Have is vooral een cultuurverandering nodig. Hij ziet geen heil in het aanpassen van het aanbestedingsrecht, dat volgens hem voldoende ruimte biedt. Kersten kijkt daar iets anders tegenaan. ‘Heel omvangrijke gebiedsopgaven kun je mijns inziens niet terugbrengen tot een eendimensionale uitvraag, als de procedures de ruimte niet bieden. Ik vind dat je in een nieuwe tijd ook best kunt kijken naar de wettelijke kaders. Er is niet voor niets een Omgevingswet in de maak. Wordt het ook niet eens tijd om het aanbestedingsrecht te herijken?

Uitzetter benadrukt dat gemeenten en andere overheden niet altijd verplicht zijn te tenderen. ‘Maar als je tendert, moet je als gemeente weten wát je tendert, en ook overtuigd zijn hoe dit leidt tot de beste wijze van marktselectie. Tenderen kan op velen manieren. Zo heeft de gemeente Eindhoven bij de ontwikkeling van het stationsgebied zelf een voorselectie gemaakt van drie partijen die een plan en bieding mochten doen. Ik vind dat een goede manier omdat overheden in de prakijk al ervaring hebben met verschillende marktpartijen en ook vaak wel degelijk weten welke marktpartijen voor welke type opgaven geschikt zijn. Er zijn ook andere succesvolle manieren. Belangrijk is dat je bewust kiest, en dan goed let op de toepassing van objectieve selectiecriteria’.

Wordt vervolgd.

Jan Jager, hoofdredacteur bij Elba-Rec