De Omgevingswet en het stapelen van MER
Anders omgaan met milieueffectrapportage

| 17 maart 2017

Op stapelen van MER zit niemand te wachten, zou je denken. In de Omgevingswet is een van de doelen het terugbrengen van de onderzoekslasten  bij plannen voor de fysieke leefomgeving. De vraag is echter of en hoe stapeling van milieueffectrapportage is te voorkomen. ROm en de Vereniging voor Milieuprofessionals (VVM) gaan de komende maanden antwoorden zoeken op die vraag en hoe de toepassing van m.e.r. is te  vereenvoudigen.

Dit artikel staat in ROm 3, maart 2017


Op 15 juni organiseert de VVM met mediapartner ROm de studiemiddag Anders omgaan met milieueffectrapportage in Aristo, Utrecht Lunetten.

In het programma onder meer
Jos van der Wijst, Provincie Noord-Brabant: Cascaderen of combineren van plan- en project-MER, wanneer wel en niet doen?
Yoeri Schenau (Arcadis) en Jaap Siemons (Provincie Groningen): Milieugebruiksruimte in omgevingsvisie of het omgevingsplan?
Hens Runhaar, Universiteit Utrecht: Vergeet de baten van m.e.r. niet!
Veronica ten Holder, Commissie voor de m.e.r.: Van omgevingsvisie naar omgevingsplan: wat is de essentie van de m.e.r.-opgave voor visie en plan?
Volg de berichtgeving in ROm (www.romagazine.nl) en www.vvm.info


Met de Omgevingswet willen we de onderzoekslasten verminderen, onder meer door het voorkomen van stapeling van milieueffectrapporten en het beter benutten van al bestaande onderzoekinformatie en eerdere milieueffectrapporten. Zo lezen we  in de Memorie van Toelichting Omgevingswet, p.220. Overigens is het benutten en hergebruiken van bestaande informatie uit eerdere milieueffectrapporten en onderzoeken in beperkte mate mogelijk. Door verschillen in reikwijdte en detailniveau van het MER op plan- en projectniveau is informatie maar voor een deel opnieuw te gebruiken. Bovendien zijn eerdere MER-onderzoeken beperkt houdbaar. Informatie kan snel verouderd raken, zeker wanneer de wetgeving verandert. Dan gelden wellicht andere toetswaarden en rekenmodellen. Ook informatie over bijvoorbeeld de toestand van flora en fauna kan snel verouderen.

Kaderstellend

Stapeling van MER is een typisch Nederlands fenomeen vanwege de implementatie van de Europese richtlijn voor plannen en programma’s in Nederlandse wetgeving en jurisprudentie over het ‘kaderstellend’ zijn van plannen. Stapelen van MER komt in de praktijk voor als een plan kaderstellend is voor toekomstige m.e.r.-plichtige activiteiten. In de praktijk is ‘kaderstellend’ een zeer rekbaar begrip. Voorbeelden zijn een inpassingsplan voor een windpark of een bestemmingsplan voor het buitengebied dat ruimte biedt voor intensieve veehouderij. Stapeling van MER kan in het eerste geval worden voorkomen met een gecombineerde plan-/project-MER. Maar die vlieger gaat niet op wanneer de aard en omvang van toekomstige m.e.r.-plichtige activiteiten onbekend is, zoals in het tweede geval. Stapelen van MER komt overigens ook voor indien de Wet natuurbescherming van toepassing is en er een passende beoordeling moet worden opgesteld.

Kortom, stapeling van MER is niet altijd te vermijden. De vraag is of dat onder de Omgevingswet ook zo zal zijn. Immers gemeenten kunnen de m.e.r.-plicht omzeilen door de omgevingsvisie globaal te houden en er geen kaderstellende besluiten in op te nemen die kunnen leiden tot mogelijk belangrijke gevolgen voor het milieu. Dat kan en gebeurt nu soms wanneer een structuurvisie wordt opgesteld. Aan het omzeilen of doorschuiven van de m.e.r.-plicht zit wel een keerzijde: wordt hiermee niet het kind met het badwater weggegooid? Het MER kan immers ook de informatie en onderbouwing leveren wat betreft de kansen voor duurzame ontwikkeling. De vraag is of een MER-light mogelijk uitkomst biedt, waarbij alleen getoetst wordt op de belangrijkste issues: klimaat, gezondheid, biodiversiteit. Levert dat dan een vermindering op van de onderzoeklast? En is voor een vrijwillige MER-light ook een light-procedure denkbaar?

Alternatieven

Er zijn andere manieren om stapelen van MER te voorkomen.

Zo is het mogelijk om één (gecombineerde) MER voor een omgevingsvisie en omgevingsplan op te stellen, parallel aan elkaar en in samenhang. Er kan dan meer rechtszekerheid worden geboden door duidelijkheid te geven over de milieugebruiksruimte en de grenzen van bestuurlijke afwegingen in de omgevingsvisie en de juridische vertaling daarvan in het omgevingsplan.

Het uitstellen van MER voor het omgevingsplan tot het moment dat zich een m.e.r.-plichtig initiatief aandient, is een andere optie. Omgevingsvisies en omgevingsplannen zullen doorgaans niet gelijktijdig, maar volgtijdelijk worden ontwikkeld. In hoeverre is het doorschuiven van de m.e.r.-plicht een reële en juridisch houdbare optie? De huidige jurisprudentie eist dat het MER inzichtelijk maakt wat de maximale mogelijkheden zijn van het plan. De cruciale vraag is dan in hoeverre onder de Omgevingswet kan worden volstaan met het verkennen en beoordelen van scenario’s die zijn gebaseerd op reële verwachtingen? Stel de voorwaarde wordt gesteld dat in de omgevingsvisie de grenzen van de bestuurlijke afwegingsruimte zijn vastgelegd en de beschikbare milieugebruiksruimte jaarlijks wordt gemonitord. Als aan die voorwaarde wordt voldaan, is het doorschuiven van de m.e.r.-plicht dan juridisch aanvaardbaar en houdbaar?

Aan deze andere manieren van werken met milieueffectrapportage kleven mogelijk praktische of bestuurlijke bezwaren. Om die in beeld te krijgen en om erachter te komen hoe in de uitwerking van de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit deze andere manieren van werken juridisch mogelijk zijn te maken, laten de VVM en ROm de komende maanden  enkele experts aan het woord. We besteden bovendien aandacht aan de ervaringen bij bestaande casussen. In mei/juni staat een discussiebijeenkomst gepland.

Peter van de Laak
Voorzitter VVM sectie MER