Data-analyse ondersteunt preventieve aanpak ondermijning

| 17 september 2021

Via het dashboard www.zichtopondermijning.nl kan elke gemeente in Nederland extra inzichten krijgen in lokale risico’s op criminele fenomenen als drugsproductie en witwassen. Het dashboard is het resultaat van de City Deal Zicht op Ondermijning, een samenwerking tussen lokale en landelijke overheden. Afgelopen zomer is de City Deal (de ‘convenantfase’) ten einde gekomen, maar het ontstane samenwerkingsverband gaat door en de ontwikkelde werkwijze krijgt sowieso een vervolg. Bovendien ligt verbreding naar andere thema’s dan ondermijning voor de hand.

Door Ton van Leeuwen.Dit is een korte versie van het artikel in ROm 9, september 2021. ROm is het maandelijkse vakmagazine voor de fysieke leefruimte en gratis voor ambtenaren in dat domein. Neem een thuisabonnement.

De aanpak van ondermijnende criminaliteit is een belangrijke prioriteit van het kabinet. En dat is niet zo vreemd. Bij ondermijning raken de onder- en bovenwereld met elkaar vermengd. Jongeren worden bijvoorbeeld geronseld om drugs te verkopen en winkels misbruikt om geld wit te wassen. Dat soort praktijken ontwrichten de samenleving, ondermijnen de rechtsstaat en zorgen op wijkniveau voor onveilige situaties en gevoelens. In 2016 bracht de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het rapport Big Data in een vrije en veilige samenleving uit. De WRR adviseerde daarin om te onderzoeken welke kansen data bieden voor de uitvoering van overheidstaken op het gebied van veiligheid. Dat rapport leidde uiteindelijk tot de City Deal Zicht op Ondermijning, waarin het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) samenwerkt met veertien gemeenten en diverse landelijke overheidspartijen.

Pseudoniemen

‘Data-analyses kunnen belangrijke inzichten geven in de aard en omvang, verschijningsvormen en lokale worteling van criminele fenomenen’, vertelt Toine Dam, landelijk projectleider Zicht op Ondermijning vanuit Stichting ICTU, een onafhankelijke advies- en projectenorganisatie binnen de overheid die werkt aan een betere digitale overheid. ‘De analyses die binnen deze City Deal plaatsvinden, zijn nadrukkelijk niet gericht op opsporing. In plaats daarvan bieden ze gemeenten en hun partners mogelijkheden om effectieve preventieve maatregelen nemen.’ Om het onderscheid duidelijk te maken wijst Dam op de aanpak van hennepkwekerijen. ‘Het dashboard toont welke persoonskenmerken vaak voorkomen bij eigenaren van hennepkwekerijen. Dat doen we niet met het doel mensen met een bepaald profiel makkelijker te controleren en op te pakken. In de plaats daarvan proberen we inzicht te krijgen in de beweegredenen voor mensen om een hennepkwekerij te beginnen. Vervolgens kunnen we achterliggende, vaak sociale oorzaken proberen weg te nemen.’

Bij de analyses op het dashboard wordt gebruikgemaakt van microdata van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Dit zijn koppelbare data op persoons-, bedrijfs- en adresniveau, waarmee onderzoekers onder strikte voorwaarden statistisch wetenschappelijk of beleidsonderzoek kunnen doen. ‘Het gaat om zogeheten gepseudonimiseerde gegevens’, legt Dam uit. ‘Dat wil zeggen dat we direct identificerende persoonskenmerken vervangen door een unieke code. Hiermee kunnen we statistisch relevante patronen inzichtelijk maken, zonder dat zichtbaar is over welke persoon het gaat.’ De data, die CBS sowieso al in bezit heeft voor statistisch onderzoek, kunnen voor deze City Deal binnen de beveiligde analyseomgeving van het CBS worden aangevuld met externe databronnen. ‘Daarbij gaat het bijvoorbeeld om gegevens over geruimde hennepkwekerijen en drugslabs en om verdachte transacties; transacties die door de Financial Intelligence Unit bij de politie als ‘verdacht’ zijn aangemerkt.’

Relatief aantal verdachte transacties voor Nederlandse gemeenten. Ongebruikelijke transacties moeten in Nederland worden gemeld aan de Financial Intelligence Unit (FIU), mede omdat ze te maken kunnen hebben met het witwassen van (crimineel) geld. Sommigen van deze transacties worden daarna door de FIU als ‘verdachte transacties’ aangemerkt. Op het dashboard wordt getoond waar in Nederland de als verdacht aangemerkte transacties het meest voorkomen en wat de bijbehorende financiële waarde is. Ook wordt getoond wat de belangrijkste herkomst- en bestemmingslanden zijn van verdachte transacties (per gemeente), wat inzicht helpt geven in illegale geldstromen. Beeld www.zichtop ondermijning.nl


Zicht-Op-methode

Zowel het denken en werken vanuit fenomenen als het werken met CBS-microdata, was voor de deelnemers nog onbekend terrein. De eerste twee jaar van deze City Deal zijn gebruikt om ervaring op te doen en te investeren in een nieuwe vorm van samenwerken. Deze samenwerking leidde tot een werkwijze die inmiddels de Zicht-Op-methode wordt genoemd. ‘De projectleiders van de deelnemende gemeenten stellen daarin gezamenlijk en in overleg met domeinexperts themagerichte onderzoeksvragen op’, legt Dam uit. ‘Data-analisten brengen vervolgens in beeld welke bronnen, gegevens en analysemethoden nodig zijn om de onderzoeksvragen te beantwoorden. De benodigde analyses worden vervolgens uitgevoerd in de beveiligde analyseomgeving van het CBS.’

‘Vierogenprincipe zorgt ervoor dat de analyses technisch en inhoudelijk correct zijn’


Bij de analyses zijn altijd meerdere analisten betrokken. Dit ‘vierogenprincipe’ zorgt ervoor dat de analyses technisch en inhoudelijk correct zijn. Bovendien moeten domeinexperts de resultaten altijd eerst valideren. ‘Als het bijvoorbeeld gaat over transacties op de woningmarkt, laten we iemand van het Kadaster meekijken of er daadwerkelijk sprake is van relevantie voor het thema ondermijning’, zegt Dam. ‘Pas daarna worden de analyseresultaten gepubliceerd op een openbaar dashboard. Die resultaten zijn altijd geaggregeerd naar gemeenten, wijken, buurten of branches. Een outputcontrole van het CBS zorgt dat gegevens op het dashboard nooit te herleiden zijn naar individuele personen of bedrijven.’

Preventieve maatregelen

De City Deal Zicht op Ondermijning begon met twee hoofdthema’s: vastgoed en drugs. In de loop van de 2020 zijn analyses over verdachte transacties en brancheanalyses aan het dashboard toegevoegd. ‘In de praktijk zijn deze thema’s nauw met elkaar verbonden’, weet Dam. ‘Een gemeente kan met het dashboard bijvoorbeeld vaststellen dat in een bepaalde wijk veel verdachte transacties plaatsvinden: een mogelijke indicatie voor witwaspraktijken. Een andere analyse in het dashboard kan duidelijk maken dat in diezelfde wijk opvallend veel kapperszaken en nagelstudio’s gevestigd zijn, met een opvallend hoge totaalomzet per inwoner. Een gemeente kan daar dan nader onderzoek naar doen en uiteindelijk aanleiding zien om een preventieve maatregel in te voeren, bijvoorbeeld een integriteitsonderzoek voor iedere ondernemer die een nieuwe kapperszaak wil starten. Zo kun je het risico verkleinen dat kapperszaken en nagelstudio’s in deze wijk misbruikt worden voor witwassen.’

Een andere analyse op het dashboard is die van ‘jonge aanwas’ in de drugscriminaliteit. Hiervoor zijn verschillende risico-indicatoren bepaald, zoals voortijdig schoolverlaten, Halt-registraties en schuldsanering. Het dashboard toont op buurt-, wijk- en gemeenteniveau een risicoscore voor jonge aanwas in de categorieën 8-12, 13-19 en 20-23 jaar. De zogeheten B5-gemeenten, een samenwerkingsverband tussen Breda, Eindhoven, Helmond, ‘s-Hertogenbosch en Tilburg, werken met deze analyse. ‘We zijn al relatief ervaren met datagedreven werken’, vertelt projectleider Rianne van Lomm, werkzaam voor Gemeente Eindhoven. ‘Maar een datagedreven aanpak begint bij de beschikbaarheid van data. En over ondermijning hadden we die nog maar weinig. De landelijke CBS-data zijn onder meer waardevol voor de onderlinge vergelijking van gemeenten of wijken. Opvallende verschillen kunnen dan aanleiding zijn om het gesprek aan te gaan, bijvoorbeeld met een wijkcoördinator of professionals uit het sociale domein. Soms bevestigen inzichten uit het dashboard een gevoel dat je al hebt, en soms juist helemaal niet. In beide gevallen hebben data meerwaarde.’

Landelijke data zijn waardevol voor vergelijking van gemeenten of wijken’


Van Lomm benadrukt dat data alleen niets zeggen. ‘Het gaat altijd om de combinatie met signalen en ervaringen uit de praktijk. Als het gaat om jonge aanwas, delen we onze inzichten bijvoorbeeld ook met scholen. Enerzijds kunnen we dan samen onderzoeken welke preventieve maatregelen mogelijk zijn, zoals het geven van voorlichting aan specifieke leeftijdsgroepen. Anderzijds willen we ook weten wat scholen zélfervaren. Zo voeren we gesprekken met jongeren zelf en met bewoners, die misschien overlast ervaren. Zo ontstaat een steeds completer beeld.’ Integratie in een wijkaanpak is volgens Van Lomm een belangrijke succesfactor. ‘Je kunt dan gebruikmaken van bestaande structuren en samenwerkingen, waarin vaak al verschillende typen professionals zijn betrokken.’

Verbeterpunten

De afgelopen vier jaar zijn de samenwerking en de werkwijze bij Zicht op Ondermijning verder verbeterd. Een belangrijke stap was het instellen van een vast team van analisten, die werken volgens een sprintplanning. Van Lomm: ‘Onderzoeksvragen die we als gemeenten gezamenlijk belangrijk vinden, kunnen we daardoor sneller oppakken.’ Tegelijkertijd zien de deelnemers aan het samenwerkingsverband nog verschillende verbeterpunten in de Zicht-Op-methode, zoals beschikbaarheid van actuelere data, ontwikkelen van best practices, en ondersteuning van kleine gemeenten, die zelf vaak weinig capaciteit en kennis hebben voor een datagedreven werkwijze (zie kader). ‘Het is belangrijk dat deze samenwerking een vervolg krijgt’, vindt Van Lomm. ‘Het levert inzichten op die we als gemeente nooit zelfstandig zouden kunnen krijgen. Omdat we nu over CBS-microdata kunnen beschikken én omdat we gezamenlijk meer analysecapaciteit hebben.’

‘Het is belangrijk dat deze samenwerking een vervolg krijgt’


Omdat de City Deal Zicht op Ondermijning officieel ten einde komt, vinden in de tweede helft van 2021 gesprekken plaats over de opties om het samenwerkingsverband en de werkwijze onder te brengen. ‘Een belangrijke factor daarbij is de vorming van het nieuwe kabinet en de positie van het onderwerp ondermijning’, weet Dam. ‘Tegelijkertijd kijken we naar een bredere toepassing van de Zicht-Op-methode. Met deze City Deal hebben we kunnen aantonen dat CBS-data een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de aanpak van een maatschappelijk thema met borging van publieke waarden. Een meer wijk- en fenomeengerichte aanpak is bijvoorbeeld interessant voor het thema zorgfraude, of ontwikkelingen op de woningmarkt. Ook op die thema’s willen bestuurders meer informatiegestuurd gaan werken, zodat verschillende partijen hun beperkte capaciteit gerichter kunnen inzetten.’

‘Met deze aanpak kunnen we één overheid zijn’
De praktische toepassing van het dashboard Zicht op Ondermijning verschilt sterk per gemeente en is onder meer afhankelijk van capaciteit en ervaring met datagedreven werken. De gemeente Culemborg is bijvoorbeeld een kleine stad, maar heeft te maken met de hele keten van drugsproblematiek: van drugslabs op het lokale bedrijventerrein tot jongeren die al vroeg crimineel carrière maken. Burgemeester Gerdo van Grootheest: ‘Het aanpakken hiervan vraagt om een integrale en structurele aanpak, maar in de praktijk ontbreekt daar nogal eens de capaciteit voor. We hebben onze handen vol aan dagelijkse beslommeringen. Ad hoc doen we van alles, maar structureel te weinig. Criminelen weten dat en verschuiven hun activiteiten van grote naar kleinere gemeenten. Daar maak ik me best zorgen over.’

Van Grootheest zit in het Veiligheidsnetwerk Oost-Nederland. Het delen van kennis en capaciteit tussen grote en kleine gemeenten is daar een belangrijk onderwerp van gesprek. ‘De aanpak van Zicht op Ondermijning past heel goed bij onze uitgangspunten: de inzichten uit het dashboard kunnen helpen om gezamenlijk regionale prioriteiten te stellen. Informatiegestuurd werken zie ik bij ondermijning als een must en is soms nog een zoektocht. Het is goed dat BZK hier met deze City Deal een landelijke rol in speelt. Zo hoeven we niet allemaal opnieuw het wiel uit te vinden en gaan we zorgvuldig om met schaarse capaciteit. Om de samenleving te beschermen tegen ondermijning moeten we één overheid zijn.’