De praktische implementatie van een bestuurlijk-juridisch concept
Paradigmawisseling door te sturen op gebruiksruimte

| 4 juli 2018

Het opschuiven van de ingangsdatum van de Omgevingswet biedt extra kansen om te oefenen met het beleidsmatige concept gebruiksruimte. Door dat nu al centraal te stellen kunnen bestuurders, burgers en bedrijven nadenken over de langetermijnambities voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van maatschappij en bestuur. Het concept bevordert een structurele ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid dat gericht is op een duurzame balans tussen beschermen en benutten. Op die manier kan een landschap worden gecreëerd waarin activiteiten maximale ruimte en maximale bescherming krijgen. Daarnaast bedwingt het concept de kortetermijnscoringsdrang van menig politicus.

Dit is een beknopte versie van het artikel in ROm 6, juni 2018

De verdeling van gebruiksruimte is primair de verantwoordelijkheid van de overheid. Die verdeling vindt plaats door middel van de inzet van omgevingsrechtelijke instrumenten. Dat kan op diverse manieren. Een voorbeeld van verdeling van gebruiksruimte is wanneer het college van B en W aan een bepaalde activiteit, die zich op een locatie wil vestigen, in een omgevingsvergunning gebruiksruimte voor het produceren van geluid toedeelt.

Ook de raad kan gebruiksruimte verdelen via locatiespecifieke of algemene regels in het omgevingsplan. De overheid zal bij de verdeling van gebruiksruimte altijd feiten moeten verzamelen en belangen moeten afwegen, en zal burgers en bedrijven bij de besluitvorming moeten betrekken. Aan de verdeling van gebruiksruimte door de overheid gaat dus altijd een politiek-bestuurlijke afweging vooraf. Die afweging kan niet altijd ‘onbeperkt’ gemaakt worden. De gebruiksruimte wordt immers begrensd om de effecten van activiteiten op de leefomgeving binnen de perken te houden.

‘Balans zoeken tussen beschermen en benutten’

Ook de begrenzing is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging door de overheid, waarbij burgers en bedrijven een belangrijke rol moeten spelen. De uitkomst van de begrenzing is immers afhankelijk van de ambities en opgaven die de diverse partijen in de leefomgeving hebben. De begrenzing kan bijvoorbeeld resulteren in een overheidsbindende omgevingswaarde of in een algemene regel die de gebruiksruimte voor een lagere overheid begrenst. Daarmee is echter niet gezegd dat die afweging op dit moment ook altijd expliciet wordt gemaakt, laat staan dat het resultaat van die afweging (in een omgevingswaarde) wordt vastgelegd.

Beschermen en benutten

Het doel van de verdeling van gebruiksruimte is het bereiken van een balans tussen beschermen en doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de leefomgeving voor maatschappelijke activiteiten. Een bestuursorgaan dient activiteiten en de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te beschermen voor de effecten van (andere) activiteiten. Hoe meer bescherming, hoe kleiner de omvang van de gebruiksruimte. Figuur 1 drukt dit uit als een neerwaartse kracht op de omvang van de gebruiksruimte.

De overheid zal bij de verdeling van gebruiksruimte altijd feiten moeten verzamelen en belangen moeten afwegen, en zal burgers en bedrijven bij de besluitvorming moeten betrekken.

Tegelijkertijd dient een bestuursorgaan de gebruiksruimte te benutten voor activiteiten. Dat is te zien als een opwaartse kracht. Het centrale doel van de Omgevingswet is om een balans te vinden tussen de neerwaartse kracht van beschermen en de opwaartse kracht van benutten. Hoe die balans op een zeker moment daadwerkelijk is, wordt bepaald door het juridische beslag dat activiteiten leggen op de gebruiksruimte. Dat beslag bepaalt immers zowel de belasting van de fysieke leefomgeving die er wel is (benutting) als de belasting die er niet is (bescherming).

De wijze waarop de gebruiksruimte verdeeld is, bepaalt dus de bereikte balans tussen beschermen en benutten. Daarmee is gebruiksruimte een tastbare concretisering van hetgeen de Omgevingswet zich ten doel stelt: een paradigmawisseling naar ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit. Maar daarmee is nog niet alles over het begrip gebruiksruimte gezegd. Er bestaat ook een beleidsmatig concept ‘gebruiksruimte’…

Beleidsmatige concept

De memorie van toelichting bij de Omgevingswet en de literatuur noemen ook het beleidsmatige concept gebruiksruimte. Blijkbaar bestaat er onderscheid tussen het begrip gebruiksruimte zoals hiervoor beschreven en dat concept.

‘Omgevingswet moet aanleiding zijn om meer te sturen op effecten van beleid’

Kort gezegd heeft hanteren van het beleidsmatige concept gebruiksruimte alles te maken met het bewust omgaan met de gebruiksruimte in de zin van afgebakende ruimte. Wanneer gebruiksruimte als beleidsmatig concept wordt ingezet, houdt een overheid bij de vorming, uitvoering en evaluatie van beleid continu rekening met de effecten die activiteiten in een gebied maximaal op andere activiteiten mogen hebben. Dat is van belang omdat de inname van gebruiksruimte door activiteiten vaak direct invloed heeft op de leefbaarheid in een buurt, wijk of stad. De overheid kan dit hanteren als grondslag voor het beleid en de inzet van omgevingsrechtelijke instrumenten, en als basis voor het gesprek tussen overheid, burgers en bedrijven over de gebruiksruimtebegrenzing en -verdeling in een gebied. Waarna het vervolgens praktisch toepasbaar is in het gebruik van omgevingsrechtelijke instrumenten.

Bij het gebruik van de instrumenten uit de Omgevingswet zijn er voor overheden drie momenten te onderscheiden waarop op een praktische manier invulling kan worden gegeven aan het beleidsmatige concept gebruiksruimte:

  1. beleidsontwikkeling: het proces van denken in en expliciet benoemen van de beoogde balans tussen beschermen en benutten door bestuur en maatschappij;
  2. beleidsdoorwerking en uitvoering: het daadwerkelijk verdelen van de gebruiksruimte;
  3. terugkoppeling: controleren en corrigeren van het feitelijke beslag op de gebruiksruimte door activiteiten en evaluatie van gemaakte keuzes in voorgaande fasen.

Beleidscyclus

Het denken in beschermen én benutten van de fysieke leefomgeving en de balans daartussen start in de fase van de beleidsontwikkeling. Dit vereist een overheid die samen met haar burgers op twee manieren kijkt naar de eigen leefomgeving. Allereerst door vast te stellen welke overheids- en maatschappelijke ambities er op korte en lange termijn zijn in termen van beschermen en benutten. Daarnaast door te onderzoeken wat de gebiedsaspecten zijn van de eigen gemeente of provincie. Hoe groot is de functiemenging? Hoe staat het met de functiedichtheid? Hoe ervaren burgers de functiemenging en – dichtheid? Welke ontwikkelingen zijn gewenst om de gebruiksruimteverdeling over het plangebied te laten voldoen aan de eisen en wensen van de bevolking en bestuurders?

Met andere woorden: de partijen kunnen in deze fase samen de ambities en opgaven met de gebruiksruimte signaleren. Een directe vervolgvraag is welke strategie een overheid zal hanteren om de gebruiksruimte optimaal in te vullen. Willen de partijen een omgevingswaarde die de gebruiksruimte voor de overheid begrenst? Welke instrumenten zullen worden aangewend om de gebruiksruimte te verdelen? Is dat vooral het omgevingsplan, of wordt een andere strategie gekozen? Deze afwegingen kunnen onder de Omgevingswet bijvoorbeeld worden beschreven in de integrale omgevingsvisie.

De gekozen ambities en opgaven krijgen uiteindelijk hun beslag in de fase van de beleidsdoorwerking en uitvoering. In deze fase wordt de in de beleidsontwikkelingsfase gekozen strategie uitgewerkt en toegepast. De keuzes die op hoofdlijnen zijn gemaakt in de balans tussen beschermen en benutten worden geconcretiseerd. Begrenzing en verdeling van de gebruiksruimte over activiteiten worden in deze fase juridisch gerealiseerd.

Tot slot is ook de terugkoppelingsfase van essentieel belang. In de praktijk is er naar onze mening structureel te weinig aandacht aan monitoring en evaluatie van het uitgevoerde beleid. Wat overigens niet vreemd is in een politiek landschap van snel opvolgende colleges en steeds weer wisselende beleidsambities. Evaluatie van uitgevoerd beleid samen met de burgers en bedrijven is daarbij een ondergeschoven onderwerp. Tegelijkertijd is het ontbreken van aandacht voor terugkoppeling juist een gemiste kans voor overheden, bedrijven en burgers om voortdurend in gesprek te zijn over de bereikte balans tussen beschermen en benutten.

Het concept gebruiksruimte biedt een podium voor vragen of de maximale belasting van de fysieke leefomgeving in de afgelopen periode voldoende is beperkt en of de gekozen mix tussen ‘waar’ en ‘hoeveel’ de juiste is geweest.

Eelco Sneep en Roel Sillevis Smitt
Eelco Sneep is organisatieadviseur, Roel Sillevis Smitt is adviseur Omgevingsrecht/Omgevingswet. Beiden zijn werkzaam bij AT Osborne.