Opmaat voor de NOVI
Drie keer pijn en een perspectief!

| 13 september 2018

De NOVI moet selectief en cyclisch zijn om een verschil te kunnen maken, stelt Co Verdaas. Op verzoek van de NOVI-directie schreef hij daarover een essay(1), dat hij in deze bijdrage op enkele punten verder uitwerkt. Het adagium is: zoek de pijn op, zowel in het proces, de inhoud als het institutioneel systeem. En schroom daarbij zeker niet om ook scherpe keuzes te maken wat betreft de middelen. Die pijn is te dragen als de NOVI tevens een wenkend perspectief schetst.

Dit artikel verscheen eerder in ROm 9, september 2018

Opmaat voor de NOVI
Eind dit jaar presenteert het kabinet de concept-NOVI, waarin de hoofdlijnen voor de toekomstige ontwikkeling en inrichting van de fysieke leefruimte worden vastgelegd. ROm biedt ruimte aan vakgenoten om het debat te voeden met hún visie over waar het naartoe moet en wat daarvoor nodig is. Bijdragen zijn welkom: marcel.bayer@romagazine.nl

Procespijn
Er waait een nieuwe bestuurlijke wind door Nederland: het adagium ‘je gaat erover of niet’ is geschrapt als credo. Dit credo was destijds de reactie op de zogeheten bestuurlijke spaghetti en het gevoel dat er aan wel heel veel tafels overlegd werd over de inrichting van Nederland zonder dat het echt tot keuzes kwam.

Nu zien we een beweging de andere kant op: het Inter Bestuurlijk Programma (IBP) gaat juist uit van het besef dat alles met alles samenhangt, de maatschappelijke opgave centraal moet staan en je van daaruit moet kijken welke overheid welke rol heeft of zou moeten pakken. De NOVI bouwt – voor zover we nu kunnen weten – voort op de lijn van het IBP. De maatschappelijke opgaven worden centraal gesteld, de NOVI wordt nadrukkelijk geen rijksvisie, maar een nationale visie (en dus van iedereen).

Ik onderschrijf deze werkwijze en insteek zeer, het zou immers onzinnig zijn om de maatschappelijke opgave niet centraal te stellen en net te doen alsof gemeenten, waterschap, provincie en Rijk elkaar niet overal weer treffen vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid. Ik voeg daaraan toe dat het niet alleen bij de dialoog moet blijven en men ook daadwerkelijk tot uitvoering moet komen. Want dat zie ik als het grootste risico: de stevige inzet op het proces en de dialoog kan ertoe leiden dat de NOVI een compromis wordt waarbij iedereen zich ‘gehoord’ zal voelen. De NOVI als instrument van pacificatie. Het is heel menselijk om teleurstelling te willen voorkomen. Mijn ongemak zit hem erin dat het natuurlijk onmogelijk is om gelijktijdig teleurstelling te voorkomen en betekenisvol te zijn. Het politieke landschap is immers versnipperd, de belangen van de verschillende regio’s zijn groot en toch zouden we dan een nationale visie voor de leefomgeving kunnen maken waar VNG, UvW, IPO en Rijk zich in een bestuursakkoord achter kunnen scharen …?

Zonder teleurstelling geen betekenis
Wat mij betreft is de teleurstelling – en het vermogen daar overheen te stappen – een goede graadmeter voor de mate waarin de NOVI betekenisvol is. Is niemand teleurgesteld, dan had je de NOVI niet hoeven maken, is er alleen teleurstelling, dan kom je ook geen stap verder, als iedereen een beetje teleurstelling kan accepteren voor het hogere doel (een duurzaam en economisch vitaal Nederland), dan heeft de NOVI betekenis.

Botsende belangen
Ik poog binnen de beperkte scope van deze bijdrage niet een uitputtende opsomming te geven van de opgaven waar ons land voor staat. Daar komt bij dat BZK zelf, VNO-NCW, RLI, PBL en vele anderen al voldoende input hebben geleverd als het gaat om de inhoudelijke opgaven. Daarbij is veel congruentie in de te onderscheiden opgaven, al zijn de bewoordingen of indelingen anders. De opgaven in trefwoorden: CO2-reductie, klimaatadaptatie, circulair, vestigingsklimaat, wonen, bereikbaarheid, internationale concurrentie, agglomeratiekracht, biodiversiteit, landbouw en voedsel. De meesten van deze opgaven zijn al genoemd in het regeerakkoord. Ook de meeste provinciale en lokale coalitieakkoorden raken aan de genoemde opgaven. Je zou op grond hiervan kunnen stellen dat de agenda voor de komende jaren of zelfs decennia redelijk goed staat en het nu vooral aankomt op de – samenhangende – uitvoering.

Ook wat betreft de opgaven geldt in mijn ogen dat de pijn moet worden opgezocht. In mijn essay waarschuw ik voor de valkuil van de perfecte integraliteit: het streven alles met alles te verbinden en steeds weer nieuwe inzichten te omarmen met als resultaat dat het nooit tot uitvoering komt. Ik zie dat als wellicht het grootste risico voor de NOVI: de neiging beleidsmatig alles met alles te willen verbinden zonder dat er in de uitvoering iets verandert. Het is een manier om aan ‘de pijn’ te ontsnappen: immers, het nog niet precies snappen is het perfecte excuus om nog niet te hoeven handelen.

Daadwerkelijke integratie toont zich meestal pas in de uitvoering. Daar blijkt of belangen en opgaven elkaar in de weg zitten of kunnen versterken. Ik hoop daarom op een NOVI die inzichtelijk maakt waar belangen in de uitvoering simpelweg zullen botsen en er dus keuzes moeten worden gemaakt. Integreren is een op uitvoering gerichte activiteit en geen einddoel.

Maak van de NOVI geen visieloos compromis
Ik maak hem even heel plat: een CO2-arme toekomst, de bouw van honderdduizenden woningen in en nabij de Randstad, het borgen van de bereikbaarheid, het leef- en vestigingsklimaat, de toekomst van de mainports en de landbouw. Misschien mis ik iets, maar het lijkt mij – vanuit de bestaande belangen en posities – dat ergens pijn geleden gaat worden op weg naar 2050. Dan komen we er niet door alles met alles te blijven verbinden in een geïntegreerd perspectief zonder keuzes te maken. Dan zal empirisch in beeld moeten komen welke ruimte we nodig hebben voor energie, klimaatadaptatie, hoogwaardige woonmilieus, de hoofdinfrastructuur, et cetera. Verschillende belangen zullen daarbij vanzelfsprekend om voorrang strijden, maar erken in de NOVI dat er niet zoiets is als een objectieve beste toekomst voor Nederland. Wellicht lukt dat nog wel op een abstract en doelstellend niveau, maar in de uitvoering op weg naar zo’n gedeelde toekomst gaat het vooral om de vraag waar er pijn gevoeld gaat worden en hoe we die gaan verzachten.

Naast de procesmatige pijn pleit ik daarom voor een empirische ‘pijnkaart’ waarbij we inzichtelijk maken waar belangen – kunnen – gaan botsen en de ruimte dusdanig schaars is dat er prioriteiten gesteld moeten worden. Hoe meer pijn in beeld gebracht kan worden, hoe scherper de NOVI ook een handelingsperspectief kan bieden en we tijdig kunnen anticiperen op de pijn die gaat ontstaan.

Systeempijn
De NOVI staat voor een immense opgave, zoveel is wel duidelijk. Zowel waar het de procesmatige als de inhoudelijke opgave betreft. Ik voeg er nog een derde dimensie aan toe: die van het systeem.
Onze institutionele en financiële arrangementen zijn de afgelopen vijftig jaar geschoeid op een lineaire, reactieve en specialistisch leest. Prima, er zijn landen waar het minder goed toeven is dan in Nederland. We hebben het dus best wel goed gedaan met elkaar. Het lineair georiënteerde stelsel van ‘probleem-analyse-beleidskeuze-subsidie-evaluatie’ is echter niet langer zaligmakend, gegeven de opgaven waar we voor staan. Deze vragen om een breder repertoire van de gezamenlijke overheden. De overheid zal bijvoorbeeld vaker partner of zelfs mede-ondernemer moeten zijn en voortdurend moeten willen reflecteren op welke rol gewenst is vanuit de opgave en de fase waarin die opgave zich bevindt.

Leg de nadruk op samenhangende uitvoering
Ik hoop dat de NOVI dus ook reflecteert op deze dimensie: organiseert het huidige stelsel de juiste prikkels, ook in financieel opzicht. Een voorbeeld hiervan is het MIRT. Enerzijds wordt gezocht naar andere (lees: slimmere) oplossingen om de bereikbaarheid te bevorderen, anderzijds worden investeringen tot 2028 als een gegeven beschouwd terwijl de kans groot is dat dit suboptimale investeringen zullen zijn vanuit het perspectief van doelbereiking.
Ook ten aanzien van het bevorderen van een CO2-arme en circulaire samenleving of het realiseren van doelen rondom biodiversiteit is het zeer wel denkbaar dat ons fiscale stelsel verre van optimaal is ingericht. Ik weet genoeg van de Haagse werkelijkheid om te snappen wat de portee is van wat ik hier aankaart. Als de NOVI voorbijgaat aan wat ik maar even aanduid als het institutionele arrangement en hier geen pijnlijke plekken benoemt, dan zie ik dat als doorschuiven van de hete aardappel.

Een wenkend perspectief
Naast alle pijn (op proces, inhoud en systeem) hoop ik vooral ook dat de NOVI gaat inspireren en verbinden door het schetsen van een wenkend perspectief, een Nederland dat het de moeite waard maakt om af en toe wat pijn voor te verdragen. Dat zal in het huidige tijdsgewricht van zwart-witdenken en digitale opvattingen niet meevallen en ook als een politiek risico worden gezien. En toch lijkt me dit randvoorwaardelijk: stel dat we een beeld kunnen schetsen van een duurzaam en economisch vitaal Nederland, dan weten we met elkaar waar we naar op weg zijn en waarvoor we het doen. Aan cynische commentaren zal zeker geen gebrek zijn, maar ook die pijn moeten de makers dan maar voor lief nemen en beschouwen als een bevestiging van een NOVI die er blijkbaar toe doet.

 

Co Verdaas
adviseur Over Morgen en hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft

 

https://overmorgen.nl/wp-content/uploads/2017/10/Essay-NOVI-definitief.pdf