Gaten vullen met omgevingsprogramma’s

| 17 september 2020

Het uitstel van de invoering van de Omgevingswet heeft in de gemeentelijke praktijk, waar ik kennis van heb, slechts tot schouderophalen geleid. ‘Hadden we wel verwacht, kon eigenlijk niet anders’. Naast corona zijn het technische zaken die uitstel van de invoering hebben veroorzaakt: het digital stelsel Omgevingswet (DSO) en de juridisch perfectionering van het nieuwe bouwwerk.  Cultuurverandering lijkt in het Haagse circuit naar de achtergrond verdwenen. Ooit was daar de Omgevingswet tachtig procent cultuurverandering en twintig procent regels. Zit het dan wel goed met die cultuurverandering?

Ik pik er een punt uit: het grote gat tussen omgevingsvisie en omgevingsplan. Een gat dat waarschijnlijk ingevuld gaat worden met veel omgevingsprogramma’s.

‘Geringe politieke interesse voor een meer geïntegreerd omgevingsbeleid en voor strategisch lange termijnbeleid in het algemeen’

In mijn praktijk als adviseur 3D-ordening zie ik kleine en middelgrote gemeenten worstelen met de omgevingsvisie. Door de prioriteit voor de alledaagse dingen is in de gemeentelijke organisatie niet de tijd en capaciteit beschikbaar om zelf de omgevingsvisie op te stellen. Dat is mede een gevolg van de geringe politieke interesse voor een meer geïntegreerd omgevingsbeleid en voor strategisch lange termijnbeleid in het algemeen. Colleges vallen niet over onvoldoende ruimtelijke kwaliteit. Wel over de energietransitie, parkeerbeleid of bouwprojecten. De omgevingsvisie is een ‘verplicht nummer’. Toch wordt flink uitgepakt op het gebied van participatie overeenkomstig de bedoelingen van de Omgevingswet. Een kleine kring van ambtenaren is betrokken en externe bureaus doen het merendeel van het uitvoerende werk op een hoog professioneel niveau. Het resultaat heb ik eerder een marketingfolder van de gemeente genoemd. Boordevol ambities met doelen op een hoog abstractieniveau en een magere uitvoeringsagenda. Alle denkbare onderwerpen zijn benoemd (‘de vermeende integraliteit’) en ieder vindt wel iets van de eigen gading terug.  

Is dit het gehoopte resultaat van integraliteit en uitvoerige participatie? Niets is echt belangrijk. Het schuurt niet, het levert geen debat op, het biedt geen richting. Het helpt de lokale samenleving niet verder. Als participant in een dergelijk proces zou ik me wel twee keer bedenken om hier nog eens tijd aan te besteden. Zo’n omgevingsvisie landt niet in de eigen organisatie (‘not invented here’) en zodra de betrokken ambtenaren – meestal slechts twee of drie bij kleine en middelgrote gemeenten – een andere baan hebben gevonden, is er niemand meer die verwijst naar de omgevingsvisie.

‘Boordevol ambities met doelen op een hoog abstractieniveau en een magere uitvoeringsagenda’

Voor zover er al ervaringen zijn met het omgevingsplan zie ik twee bewegingen. Enerzijds een beweging gestimuleerd door de trekker van de Omgevingswet en planjuristen in de geest van de Omgevingswet. Niet meer regelen dan nodig en vooral dat regelen wat bescherming vraagt. Meer op beschermen dan op ontwikkelen gericht. Anderzijds een beweging vanuit de sectoren om hun ‘oude’ regels over te nemen. Die waren niet voor niets bedacht uit een oogpunt van veiligheid, gezondheid, leefbaarheid en natuur. De eerste stroming lijkt de overhand te hebben.

Het gevolg van een stuurloze omgevingsvisie en een omgevingsplan met weinig regels gericht op wat niet kan of mag, is een groot braakliggend terrein met niet ingevuld omgevingsbeleid. Om dat gat te vullen zullen gemeenten het omgevingsprogramma gaan gebruiken. Enkel omgevingsprogramma’s zijn door EU-regels verplicht. Die verplichting geldt ook als een door de gemeente opgestelde omgevingswaarde overschreden wordt. Ik verwacht niet dat gemeenten snel voor de vastlegging van omgevingswaarden gaan kiezen. Hier kun je op afgerekend worden en het levert meer lasten dan lusten op. Onverplichte omgevingsprogramma’s zullen hoogtij vieren. Deze bieden vrijheid (keuze van de inhoud), flexibiliteit (makkelijk aanpasbaar) en kennen korte besluitvormingslijnen (college stelt vast, wel motiveren hoe participatie is verlopen en van invloed is geweest). Dit hoeft geen nadeel te zijn mits een aantal aspecten goed ingevuld worden. Denk aan de rol van de gemeenteraad en de afstemming tussen programma’s. Een sectorale benadering loert om de hoek en dat was nu juist niet de inzet van de Omgevingswet.

‘Onverplichte omgevingsprogramma’s zullen hoogtij vieren’

Juridische fijn slijpen en het DSO zijn nu de blikvangers in het implementatietraject van de Omgevingswet. Ik wil meer aandacht vragen voor de kwaliteit van omgevingsvisies, het politieke debat daarover, het eigenaarschap van de gemeente voor de omgevingsvisie met bijbehorende uitvoeringsagenda en hoe we met veel omgevingsprogramma’s een meer geïntegreerd beleid kunnen voeren. In een democratie krijgt elke gemeente het bestuur en de omgevingsvisie die het verdient. Ik zie het als een gemiste kans als het gesprek over toekomstig omgevingsbeleid in politiek en samenleving niet gevoerd wordt. Waar willen we op wat langere termijn heen, wat is dan echt belangrijk en hoe en met wie gaan we dat doen? Actieve inbreng van burgers en organisaties verzandt in abstracties en de kans op veel sectoraal beleid in omgevingsprogramma’s neemt sterk toe. Was dat de inzet van de Omgevingswet? Kijk nog eens goed naar het implementatietraject: het was niet voor niets tachtig procent cultuurverandering.

Henk Puylaert
Beleidsadviseur en partner H2Ruimte