Geen woorden maar daden met de Omgevingswet

| 8 januari 2020

Auteurs Sarah Ros, Jan Rotmans

Sarah Ros is bestuursadviseur fysieke leefomgeving en Omgevingswet, Jan Rotmans is hoogleraar Transitiekunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

De Omgevingswet is erop gericht om de oeroude kloof tussen beleid en uitvoering te verkleinen. Met de stikstof en PFAS blijkt maar eens hoe groot die kloof nog is. Overheden moeten duidelijke kaders te stellen die leiden tot concrete uitvoering. Kernvragen daarbij: wat die wettelijke vereisten eigenlijk zijn en of ze het verschil gaan maken. Sarah Ros over de feitelijke veranderingen met de nieuwe wetgeving en Jan Rotmans over de uitdagingen.

Dit artikel is verschenen in ROm 12, december 2019. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein voor de fysieke leefomgeving. Word nu abonnee!

Met de komst van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), die in 2008 in werking trad, werd duidelijker onderscheid aangebracht tussen beleid en normstelling. Daarnaast kwam een betere koppeling tot stand tussen beleid en projecten. De Wro verlangt dat iedere gemeente, provincie en het Rijk een structuurvisie maakt, met daarin het ruimtelijk ontwikkelingsbeeld beschreven. Daaraan is dan een uitvoeringsstrategie verbonden, die aangeeft op welke wijze men het beleid gaat realiseren. Deze zogenoemde uitvoeringsstrategie zal in de regel bestaan uit een samenhangend pakket van bestuurlijke, juridische, financiële en technische maatregelen.

De juridische borging van de doorwerking van dit beleid vindt plaats in bestemmingsplannen, inpassingsplannen en beheersverordeningen. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de gemeenteraad motiveren dat het plan in maximaal tien jaar financieel uitvoerbaar is. Maar aan die motivering worden niet al te hoge eisen gesteld. De tienjaarlijkse actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen is in 2018 vanwege de komst van de Omgevingswet afgeschaft.

Structuurvisies bevatten over het algemeen een veelvoud aan aantrekkelijke vergezichten. De ruimteclaims op het grondgebied zijn daarbij vaak zo talrijk dat dit op projectniveau, waar het beleid tot uiting moeten komen, leidt tot irreële opgaven en zelfs tot stagnatie in de besluitvorming. Hoe kostbaar en zorgvuldig het beleidsproces van de structuurvisie ook is, op het moment van uitvoering blijkt meestal dat er nog onvoldoende noodzakelijke keuzes zijn gemaakt.

Pogingen om de kloof te dichten
Met de komst van de Omgevingswet moeten overheden alle structuurvisies met hun invoeringsstrategieën vervangen door omgevingsvisies met programma’s. De juridische borging vindt plaats in omgevingsverordeningen en omgevingsplannen. Een interessante vraag daarbij is of deze nieuwe kerninstrumenten de kloof tussen beleid en uitvoering wel gaan overbruggen.

‘Gaan de nieuwe kerninstrumenten de kloof tussen beleid en uitvoering wel overbruggen?’

De wetgever doet in ieder geval een poging. Op vier manieren is de koppeling tussen een visie en de concrete uitwerking daarvan verstevigd in de Omgevingswet:

– de transparantie van besluitvorming is vergroot;
– de juridische koppeling van beleid aan uitvoering is verstevigd;
– de bestuurslast voor het actualiseren van beleid is verminderd;
– door doelen aan regels te koppelen met omgevingswaarden.

De transparante overheid
De samenleving vraagt om inzichtelijke en transparante besluitvorming. Daarom is de ambitie van de Omgevingswet om gebiedsgerelateerde besluiten zo veel mogelijk te ontsluiten op digitale kaarten. Voor elk instrument is een koppeling met locatiegegevens (geo-coördinaten) verplicht gesteld. Daarnaast is er vanuit de samenleving behoefte aan zekerheid aan de ene en flexibiliteit aan de andere kant. De sturingsfilosofie, instrumenten en communicatie van de overheid moeten bij deze behoefte aansluiten. Dit kan door te kiezen voor integrale, strategische plannen voor de langere termijn met extra ruimte voor innovatie in deeluitwerkingen. Zo creëer je flexibiliteit zonder dat je hoeft af te wijken van beleid. De transparantie wordt groter door hierbij direct belanghebbenden te betrekken en anderen in de gelegenheid te stellen om hun visie kenbaar te maken.

Beleid wordt uitgevoerd
Omgevingsvisies dekken het hele grondgebied en gaan uit van de gehele fysieke leefomgeving. Dat is zó omvangrijk dat een omgevingsvisie hoofdzakelijk accenten legt en prioriteiten stelt. Zo worden gewenste kwaliteiten en opgaven op hoofdlijnen beschreven, uitgangspunten en wensen vanuit de verschillende thema’s in beeld gebracht. Tegengestelde of juist meekoppelende belangen worden vroegtijdig erkend en benoemd. Want door op strategisch niveau verschillende keuzes met elkaar in verband te brengen, kan een heldere afweging al vroegtijdig in het proces plaatsvinden.

De gebiedsdekkende structuurvisie uit de Wro kent de uitvoeringsparagraaf zodat duidelijk is hoe de visie wordt uitgewerkt. In een omgevingsvisie beschrijft het bestuursorgaan de sturingsfilosofie, dat wil zeggen het type in te zetten instrumenten en een opvatting over de eigen rol daarbij. Daarnaast kan in de omgevingsvisie, net als in een structuurvisie, komen te staan welke sturingsinstrumenten (economisch, financieel, juridisch, beleidsmatig, communicatief) een bestuursorgaan hiervoor gaat inzetten. Zo wordt duidelijk wie voor welk deel van de uitvoering verantwoordelijk is.

Programma’s moeten bijdragen aan het integrale beeld dat is vastgelegd in de omgevingsvisie’

De gebiedsgerichte uitwerking blijft bestaan. De Wro kent daarvoor de structuurvisie voor een deelgebied of een project. Onder de Omgevingswet geschiedt de uitwerking via gebiedsprogramma’s of (multi)sectorale programma’s. Voldoende slagkracht en de effectiviteit van maatregelen staan in programma’s centraal. Volledige integratie van de verschillende domeinen is in een programma niet nodig, maar programma’s moeten wel bijdragen aan het integrale beeld dat is vastgelegd in de omgevingsvisie. Programma’s kunnen worden aangekondigd in de omgevingsvisie of tegelijkertijd met de visie worden uitgebracht.

Aansprakelijkheid en bestuurslast
Het is de bedoeling om de doelen en geformuleerde kwaliteiten in omgevingsvisies en programma’s daadwerkelijk te halen. Hiervoor zijn ook andere instrumenten uit de Omgevingswet te gebruiken. Het gekozen pakket aan maatregelen, hoe concreet of abstract ook, zal in ieder geval voldoende moeten zijn om de vastgestelde doelen te kunnen bereiken. Daarbij moet voor alle belanghebbenden, zoals andere overheden, burgers, bedrijven, organisaties, inzichtelijk zijn welke rol en betrokkenheid zij hebben.

Verantwoordelijke bestuursorganen kunnen door derden worden aangesproken op het al of niet uitvoeren van beleid dat is vastgelegd in omgevingsvisies en programma’s. Monitoring en de beschikbaarstelling van gegevens daaruit is hierbij van wezenlijk belang. Deze aansprakelijkheid is nieuw.

‘De omgevingsvisie voorziet in continuïteit en zekerheid, de (multi)sectorale programma’s voorzien in flexibiliteit’

Strategisch beleid wordt voor langere tijd vastgelegd en kan dus niet met alle winden meewaaien. Voor een goede uitvoering van beleid is flexibiliteit juist cruciaal. De omgevingsvisie voorziet in continuïteit en zekerheid, de (multi)sectorale programma’s voorzien op hun beurt in flexibiliteit. Het vaststellen van een omgevingsvisie is de bevoegdheid van het algemeen bestuur, zoals de gemeenteraad. Het vaststellen van programma’s is de bevoegdheid van het dagelijks bestuur, zoals het college van B&W. Het is niet nodig om bij een programmawijziging de omgevingsvisie aan te passen. Ook hoeft een onderwerp niet in een omgevingsvisie aan de orde te komen, voordat een programma tot stand kan komen of andere instrumenten kunnen worden ingezet. Dit zorgt voor een verminderde bestuurslast bij het actualiseren of uitwerken van beleid.

Omgevingswaarden in decentrale regels
Overheden kunnen omgevingswaarden vaststellen voor doelstellingen in een omgevingsvisie of programma die voldoende meetbaar of berekenbaar zijn. Een omgevingswaarde bepaalt bijvoorbeeld de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen. Elke omgevingswaarde wordt door monitoring bewaakt. Een omgevingswaarde en de methode van monitoring wordt opgenomen in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de AMvB.

Als een gemeente doelen uit de omgevingsvisie heeft vertaald in omgevingswaarden in het omgevingsplan en er dreigt of is sprake van een overschrijding, dan geldt een programmaplicht voor het college van B&W. Dat programma is dan gericht op het (alsnog) voldoen aan de omgevingswaarde en bevat een pakket met beleids- of beheersmaatregelen. Een omgevingswaarde kan ook gelden voor een decentrale overheid of doorwerken naar concrete besluiten zoals de voorschriften in een omgevingsvergunning.

De vraag is nu: Gaan deze juridische mogelijkheden, instrumenten en verplichtingen in de Omgevingswet daadwerkelijk leiden tot een minder grote kloof tussen beleid en uitvoering? Met de Wro is een uitvoeringsstrategie verplicht gesteld en zijn verschillende instrumenten met een actualiseringsplicht bedacht om de uitvoeringskansen te vergroten. Toch heeft dit de uitvoerbaarheid van het beleid niet persé verhoogd.

In de voorbereiding op de komst van de Omgevingswet, die nu in volle gang is, worden al omgevingsvisies opgesteld. Programma’s met maatregelpakketten kunnen tegelijkertijd worden opgesteld maar dat gebeurt (nog) niet. Deeluitwerkingen, die eigenlijk thuishoren in programma’s, maken nu nog deel uit van omgevingsvisies. Hierdoor vindt de beoogde vermindering van de bestuurslast niet plaats. Ook is men, voornamelijk vanwege de monitoringsplicht, nog terughoudend met het vaststellen van omgevingswaarden.

Bij de paradigmawisseling die de Omgevingswet stelt, hoort een andere inzet van juridisch instrumentarium. Pas als de mogelijkheden goed worden verkend en benut, kunnen woorden echt omgezet worden in daden.