Wat bedoelen we nou eigenlijk met vage terminologie als ‘integraal werken’ en ‘integrale besluitvorming’?
‘Het gaat om de manier van werken, niet zozeer om de uitkomst’

| 30 oktober 2019
auteur Roel Sillevis Smitt
Roel Sillevis Smitt is adviseur omgevingsrecht/Omgevingswet bij AT Osborne (Legal Services).

‘We moeten integraal werken’ en ‘We willen van een houding van ‘nee, tenzij’ naar een houding van ‘ja, mits’’. Hoort of ziet u deze uitspraken ook geregeld in een overlegruimte, bij de koffieautomaat of in beleidsstukken, als het over de Omgevingswet gaat? En weet u dan meteen wat u te doen staat? Roel Sillevis Smitt verwondert zich over het gemak waarmee we dergelijke stellingen poneren en vraagt zich af of we wel allemaal hetzelfde bedoelen. Hij sprak erover met verschillende beroepsmatig betrokkenen.

Dit artikel staat in ROm 10, oktober 2019. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein van de fysieke leefomgeving. Word nu abonnee!

Het woord integraal, of afgeleiden daarvan, kunt u 146 keer lezen in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet. En ook in andere toelichtingen bij wetgevingsproducten van het Rijk komt het woord vaak voor. Het moet wel een belangrijke term zijn, maar wat betekent het? Ik vroeg het aan Daan Korsse (advocaat bij Van der Feltz advocaten), Erik Visser (juridisch adviseur bij AT Osborne), Karin Nomden en Kitty Henderson (beleidsmedewerkers bij de gemeente Schouwen-Duiveland) en Nicole Fikke en Paul Pestman (projectleiders Omgevingswet bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Vier interviews, vier dezelfde antwoorden? Nee, maar wel een rode draad.

Nicole Fikke en Paul Pestman geven meteen mee dat het gebruik van het woord ‘integrale afweging’ mensen op het verkeerde been kan zetten. Hun associaties zijn ‘vermijden’ en ‘misverstand’. Fikke: ‘Zelf heb ik het liever over een samenhangende benadering van aspecten van de leefomgeving, omdat dat preciezer uitdrukt wat de bedoeling is van de Omgevingswet.’ Pestman: ‘Het woord integraal pretendeert dat alle leefomgevingsaspecten, zoals milieu, water, natuur en bouwen, op exact dezelfde wijze zijn mee te wegen, alsof er een soort toverformule is om tot één uitkomst te komen.’ Ook in de andere gesprekken kwam de term ‘samenhangende benadering’ veel terug, samen met ‘beleid’ en ‘keuzes maken’. Daan Korsse en Erik Visser vergelijken het maken van samenhangend beleid met het op elkaar afstemmen van verschillende kokers met leefomgevingsaspecten om maatschappelijke opgaven te realiseren. De Omgevingswet stimuleert dat die kokers niet simpelweg aan elkaar worden geplakt, maar dat overheden één beleidskoker maken van alle leefomgevingsaspecten, die koker bevat dan beleid over bijvoorbeeld de energietransitie. Om dat te kunnen doen, moeten overheden verschillende omgevingsrechtelijke aspecten op zichzelf en in samenhang beschouwen. De nieuwe beleidskoker legt idealiter de basis voor latere normstelling in bijvoorbeeld omgevingsplannen en omgevingsvergunningen. Die basis draagt bij aan het realiseren van de doelen van een overheid.

Het is een proces van integraal denkende mensen, en niet van integrale regeltjes

Samenhangend
Volgens Karin Nomden en Kitty Henderson moeten we bij een samenhangende benadering vooral keuzes maken. Dat houdt in: aangeven wat belangrijk is, welke aspecten prioriteit hebben, waarvoor we strenge normen kiezen en voor welke we soepelere hanteren. Nicole Fikke voegt daaraan toe: ‘Als je in de beleidsvorming niet uit zou gaan van die samenhangende benadering, zie je aspecten over het hoofd en loop je kansen mis. Een samenhangende benadering is eigenlijk de essentie van duurzaamheid.’

Nu we weten wat ‘integraal’ wél kan zijn en waarom het van belang is, blijft ook de vraag wat het níét betekent. Uit de gesprekken komt naar voren dat het in ieder geval niet betekent dat een overheid in bijvoorbeeld een omgevingsplan of omgevingsvergunning slechts één integrale norm opneemt die alle doelstellingen zou kunnen realiseren. Eén integrale norm is vaak niet mogelijk, doordat bijvoorbeeld EU-recht voor sommige leefomgevingsaspecten bepaalt dat overheden specifieke bescherming moeten bieden, zoals voor de natuur of de waterkwaliteit. Of doordat de Omgevingswet via beoordelingsregels een overheid verplicht om alleen bepaalde belangen mee te wegen bij een vergunningaanvraag, zoals erfgoed of bouwtechnische regels.

Het is daarnaast voor veel overheden van belang om specifieke normen te stellen, om doelen te expliciteren en te halen of om de samenleving houvast te geven over wat wel en niet mag en moet.

Mensenwerk
Vaak hebben mensen bij diverse overheden of bij verschillende afdelingen hun eigen expertise op de leefomgevingsaspecten. De kunst is om die met elkaar te verbinden. ‘Deze vroegtijdige bundeling van krachten van ambtenaren vereist goede samenwerking en afstemming binnen en tussen overheden. Anders werkt het niet’, benadrukt advocaat Korsse. Dat vraagt ook wat van de mensen die leefomgevingsaspecten in samenhang beschouwen om beleid te maken, erkennen de gesprekspartners.
Juridisch adviseur Visser onderscheidt een aantal eigenschappen: gevoel van verbinding met de opgave, creativiteit, durf en vertrouwen. Stuk voor stuk eigenschappen van mensen die durven buiten het ‘eigen’ belang te denken en te handelen. Die zich eigenaar voelen van een gemeenschappelijke opgave en die samen met anderen naar oplossingen willen zoeken door de leefomgevingsaspecten in samenhang te beschouwen. Het zijn de mensen die zorgen voor een samenhangende benadering.

‘Het woord “integraal” maakt nogal wat los’

Een integrale of samenhangende benadering gaat dus over keuzes maken voor de bescherming en het gebruik van de fysieke leefomgeving, met alle relevante leefomgevingsaspecten in gedachten. Een paar gesprekspartners interpreteerden het concept ‘integraal werken’ nog breder. Integraal werken kan ook gaan over verbindingen binnen een overheid, met andere overheden én met initiatiefnemers. Intern betekent dit voor overheden dat ambtenaren met verschillende expertises invloed moeten hebben op het beleid van een overheid. In de samenwerking tussen overheden betekent het met name afstemming van belangen en behoeften van de verschillende partijen. Daaraan voegen gemeentelijke beleidsadviseurs Nomden en Henderson toe dat ‘integraal’ een stapje extra zetten betekent in de houding richting initiatiefnemers. Het betekent afwegen of een initiatief past binnen de doelen en belangen van een overheid, en proberen het initiatief mogelijk te maken door normstellingen op de verschillende doelen en belangen af te stemmen. Dat is die stap extra. Niet ‘nee’ zeggen tegen een initiatiefnemer als het plan niet past binnen een sectorale norm, maar kijken of de doelen van de overheid niet ook door het initiatief gediend kunnen worden. Daarover gaat het volgende deel van dit tweeluik ook. Dat ‘integraal’ zo breed geïnterpreteerd zou kunnen worden, had ik eigenlijk niet verwacht.

Vragen
Integraal kan (of moet) geïnterpreteerd worden als samenhangend. Tegelijkertijd gaven mijn gesprekspartners aan dat ‘integraal’ ook over verbindingen tussen mensen en organisaties gaat. Het is een manier van werken en niet per se een uitkomst. Een proces van integraal denkende mensen, en niet van integrale regeltjes. Maar hoe, met wie, waarvoor? Daar moet iedere overheid zelf invulling aan geven, afhankelijk van de fase in de besluitvorming waarin zij zit. Moeten interne afdelingen van een overheid samenwerken bij het maken van beleid? Of moet een externe initiatiefnemer in de uitvoeringsfase goed worden begeleid, zodat zijn project (ook) bijdraagt aan doelstellingen van de overheid? Beide opties zijn invullingen van het concept ‘integraal werken’, maar betekenen iets heel anders voor de werkwijze van de overheid.

Het woord ‘integraal’ maakt dus nogal wat los. Ik voerde vier gesprekken waarbij ik vier keer omwille van de tijd moest stoppen met doorvragen naar de invulling die mensen aan integraliteit geven. En ik kom vervolgens ook niet uit op een eenduidig en kort verhaal. Het zegt veel. Mijn conclusie is dat het in de praktijk essensieel is om vragen te blijven stellen zoals ‘over welke vorm van ‘integraliteit’ hebben we het?’en ‘wat betekent dat voor on?’. Dus zit je in die overlegruimte, loop je langs die koffieautomaat of kom je een beleidsstuk tegen waarin staat dat de overheid integraal moet werken, stel dan (hardop!) die vragen. Ik beloof dat ik dat ook zal blijven doen!


‘Zie de Omgevingswet als bergbeklimmen. Je kunt er tegen opkijken of de berg proberen te dwingen, door goed samen te werken. Erik Visser: ‘Puzzelend naar de bestemming, naar een mooi uitzicht, waarvoor samenwerking, creativiteit en vertrouwen nodig is.’