Brug tussen de omgevingsvisie en het open geregelde omgevingsplan
Het instrument Programma gepositioneerd

| 10 september 2020

Met de invoering van de Omgevingswet krijgen overheden de beschikking over het instrument Programma. Daarmee is de vraag actueel naar de plaats van het programma in het instrumentenkoffertje van de fysieke leefomgeving van de overheden. De toelichting bij de wet is daar niet duidelijk over. Zaak dus om te beschouwen wat de meerwaarde van het programma is, en hoe deze het meest zinvol is in te zetten. In deze beschouwing neemt Wim Tijssen de gemeente als uitgangspunt.

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm 9, september 2020. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein van de fysieke leefomgeving.

Voor zo ver het instrument programma anders is dan het uitvoeringsschema bij een structuurvisie onder de Wet ruimtelijke ordening (artikel 2.1), is het vergelijkbaar met de discussie over de aftrek van de dividendbelasting onder het kabinet Rutte 3: niet gevraagd en toch gekregen. Hoe dan ook is het van belang om uit te zoeken hoe we dit nieuwe instrument moeten zien in het geheel van planologische instrumenten die de gemeente ter beschikking staan, naast de visie, het plan, de vergunning en de omgevingswaarde.

Zoals te zien is in figuur 1 dicht de beleidscyclus, als vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid, het programma een heldere plek toe.

Figuur 1: Positie van het instrument programma in de beleidscyclus van de Omgevingswet

Uitvoeringsinstrument

In de beleidscyclus heeft het programma in iedere fase een andere functie. In de fase van beleidsontwikkeling is het de uitwerking van de omgevingsvisie voor een gebied of thema. In de fase van beleidsdoorwerking dient het programma om een bepaalde staat van de fysieke leefomgeving te borgen of om maatregelen te beschrijven voor het bereiken van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving. Tot slot fungeert het programma bij de beleidsuitvoering als toetsingskader in de vorm van beleidsregels.

In de toelichtende teksten bij de Omgevingswet wordt het programma in eerste aanleg gekoppeld aan de omgevingsvisie als een uitvoeringsinstrument van de visie (zoals weergegeven in figuur 2). In deze toelichting zijn de visie en het programma eigenlijk aan elkaar gekoppeld met de constatering dat tussen visie en programma sprake is van een glijdende schaal. Expliciete vergelijkingen met de andere gemeentelijke instrumenten zijn niet terug te vinden in de toelichtende teksten, alhoewel ze andere toepassingen niet uitsluiten. Als het programma als instrument expliciet gekoppeld is aan de visie, dan wordt de waterschappen een instrument onthouden. Immers, waterschappen hebben immers niet de plicht een omgevingsvisie vast te stellen, zij kunnen een visie vaststellen. En als een omgevingsvisie wordt vastgesteld door de waterschappen dan kan dit niet meer zijn dan een thematische (water-)omgevingsvisie. Op deze wijze beschouwd heeft het programma dan ook veel weg van een uitvoeringsschema onder de Wet ruimtelijke ordening ex artikel 2.1.

Figuur 2: Omgevingsvisie en programma

Maatregelenpakket

Een tweede toepassing van het programma betreft de koppeling aan de vaststelling van een omgevingswaarde door een van de vier bevoegde gezagen. Vaststelling van een omgevingswaarde, door de gemeenteraad bij de vaststelling van een omgevingsplan, vereist namelijk ook de vaststelling van een programma inclusief de monitoring. Aldus beschouwd is het programma een maatregelenpakket om de omgevingswaarde te realiseren dan wel in stand te houden. De extra bestuurslasten van het werken met omgevingswaarden roept de vraag op naar de toekomstige populariteit van dit instrument bij gemeenten. 

‘Verschillende invullingen van het instrument Programma’

Tot zover is het helder. De vragen beginnen bij de constatering dat er niet één maar liefst vier type programma’s zijn te onderscheiden. Ze wordengedefinieerd in artikel 3.5 van de Omgevingswet, met de nadruk op uitvoering: “bevat een uitwerking van het beleid” …”bevat maatregelen”. 

De vier type programma’s zijn:

  1. Onverplichte programma’s waarbij onverplicht appelleert aan de eigen keuze om te werken met een programma met als voorbeeld een gemeentelijk rioleringsprogramma;
  2. Verplichte programma’s volgend uit EU-regelgeving: voor de (grotere) gemeenten het actieplan geluid (artikel 3.8 van de Omgevingswet);
  3. Verplichte programma’s bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde met als voorbeeld luchtkwaliteit (artikel 2.10 van de Omgevingswet);
  4. Programma’s met een programmatische aanpak, met als voorbeeld de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), wanneer de gebruiksruimte onder druk staat met een juridische doorwerking naar burgers en bedrijven.

Bij gemeenten stelt het college het programma vast. Het is zelfbindend – de programmatische aanpak uitgezonderd -, op de voorbereiding is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met zienswijzen, geen beroep en een motiveringsplicht wat betreft participatie.

Met de constatering dat het programma een instrument is van ‘niet gevraagd, toch gekregen’ én de Omgevingswet zelf ruimte laat voor de inhoudelijke lading van het instrument programma, dan is de vraag of het programma als instrument ook nog een lading kan krijgen die appelleert aan de Omgevingswet als veranderopgave

Achtervang

Voor een andere kijk op het programma is een stapje terug in de tijd aan de orde. Rond de streekplanvaststelling Noord-Brabant van 1992 speelde de discussie over de vraag of in de bestemmingsplannen buitengebied van de Brabantse gemeenten moest worden gewerkt met een aanlegvergunningenstelsel of met een convenant om de doorwerking van het provinciaal streekplanbeleid te kunnen borgen in de op te stellen buitengebiedsplannen. De NCB (de Noord-Brabantse Christelijke Boerenbond), koepel van het agrarisch bedrijfsleven en voorloper van de ZLTO (Zuid-Nederlandse- en Tuinbouworganisatie) was een warm pleitbezorger voor een convenant. Provinciaal bestuur en de ZLTO hebben elkaar uiteindelijk gevonden in een constructie waarbij primair werd ingezet op het convenant met het aanlegvergunningenstelsel als de publiekrechtelijke juridische achtervang hiervan. Voor zo ver en voor zo lang het convenant werd nageleefd, bleef het aanlegvergunningenstelsel een dode letter. De vraag is nu of deze discussie van toen een ander of nieuw perspectief kan bieden op het instrument programma onder de Omgevingswet.

‘De omgevingsvisie / programma is veel sterker op vertrouwen gebaseerd dan het omgevingsplan’

Een van de centrale niet-juridische begrippen van de Omgevingswet, is het begrip vertrouwen als reguleringsmechanisme in de verhouding tussen overheid en samenleving. Vertrekpunt van de Omgevingswet is de zorgplicht en alleen als de zorgplicht onvoldoende uitkomst biedt, dan is regulering aan de orde. Allereerst regulering als algemene regel en pas in laatste instantie regulering op basis van een op regels in het omgevingsplan gebaseerde vergunningplicht.

Brugfunctie

Tegen deze principiële achtergrondgedachte van de Omgevingswet zou de omgevingsvisie en het daaraan gekoppelde programma eigenlijk een veel groter gewicht toegekend moeten krijgen dan het omgevingsplan als zijnde het centrale instrument op gemeentelijk niveau. De omgevingsvisie en vertrouwen hebben meer met elkaar gemeen dan omgevingsplan en vertrouwen. Als we deze gedachtegang volgen, dan wordt de implementatie van de Omgevingswet een veranderopgave en geen transponeringstabel. Of in de woorden van Melanie Schultz: het succes van de invoering van de Omgevingswet is voor 80 procent toe te schrijven aan de cultuur van organisaties/de competenties van de ketenpartners en voor slechts 20 procent aan de regels. Het is de Omgevingswet zoals die oorspronkelijk is bedoeld.

Door Wim Tijssen, docent aan de Academie voor Openbaar Bestuur – adviseur Omgevingswet gemeente Tilburg