Praktijk
Hoe flexibel is de Ladder?

| 27 januari 2016

De praktijk roept om flexibel bestemmen. Daarmee is gemakkelijker in te spelen op nieuwe ontwikkelingen en trends. Door gemengde bestemmingen op te nemen in bestemmingsplannen, kan leegstand eenvoudiger worden opgelost. Als de ene functie niet blijkt te werken op een locatie, dan kan een andere functie de leegstand opvullen. Naar verwachting neemt deze vraag onder de Omgevingswet alleen maar toe. Om tegemoet te komen aan deze wens van de praktijk is aanpassing van de Ladder gewenst. Op dit moment struikelt de gewenste flexibiliteit nog te vaak over de treden van de Ladder. De Minister heeft dit ook ingezien en wil tegemoetkomen aan de wensen van de praktijk. Dit mondt uit in een Ladder 2.0.

Maximale planologische mogelijkhedenDe vraag hoe flexibel de Ladder is, speelt in het bijzonder bij de eerste trede. De eerste trede van de Ladder vormt de toets of sprake is van een actuele regionale behoefte aan een voorziene ontwikkeling. Kort gezegd komt het bij de eerste trede neer op vraag minus aanbod. Op basis daarvan moeten provincies en gemeenten bepalen of er uitbreidingsruimte bestaat voor een bepaalde ontwikkeling. De eerste trede is een uitgebreide toets. De behoefte moet namelijk worden aangetoond aan de hand van concreet onderzoek…

Van belang voor flexibel bestemmen is dat bij de toets aan de eerste trede moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Dat betekent allereerst dat wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten in de toets moeten meewegen. Bij vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in een wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht moet al worden onderzocht of de daarmee mogelijk gemaakte stedelijke ontwikkelingen voorzien in een actuele regionale behoefte. De toets aan de Ladder mag dus niet worden uitgesteld naar het moment dat daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van zo’n uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid.

Ten tweede betekent de eis betreffende de maximale planologische mogelijkheden dat bij gemengde bestemmingen geldt dat voor iedere mogelijke functie moet worden aangetoond dat sprake is van een actuele regionale behoefte. Dat maakt de toets uitgebreid en complex. Immers, op basis van een gemengde bestemming is doorgaans meer mogelijk dan daadwerkelijk per mogelijke functie zal worden gerealiseerd.

Het omgevingsplan moet straks ‘Ladderproof’ zijn

Het dilemma laat zich het best verduidelijken aan de hand van een voorbeeld. Stel dat met een ruimtelijk besluit wordt voorzien in 1.000 m2 bvo gemengde bestemming. Binnen de gemengde bestemming zijn de functies detailhandel, horeca en maatschappelijk toegestaan. Gelet op de toets aan de eerste trede van de Ladder zal dus voor alle drie de functies inzichtelijk gemaakt moeten worden dat een actuele regionale behoefte bestaat aan een uitbreiding van 1.000 m2 bvo per functie. Het ligt echter meer voor de hand dat de oppervlakte wordt opgedeeld over de drie mogelijke functies, dus bijvoorbeeld 400 m2 bvo detailhandel, 400 m2 bvo horeca en 200 m2 bvo maatschappelijk. Toch is men verplicht om op basis van de toets aan de eerste trede per functie aan te tonen dat er een actuele behoefte bestaat aan 1.000 m2 bvo.

2015-11-20 at 15-05-59 kopie

Harde plancapaciteit

Naast het feit dat bij het bepalen van de vraag moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, maakt de Ladder flexibel bestemmen ook lastig vanwege het bepalen van het bestaande aanbod. Daarbij geldt namelijk de harde plancapaciteit als uitgangspunt. Niet alleen het feitelijk aanwezige aanbod in de regio, maar ook het nog niet bestaande aanbod dat in ruimtelijke besluiten al wel is voorzien, moet meetellen. Ook dit brengt mee dat flexibel bestemmen lastig door de Laddertoets komt. Dus van alle gemengde bestemmingen in de regio zal het nog niet gerealiseerde aanbod moeten meewegen bij de toets aan de eerste trede. Als er 1.000 m2 bvo harde plancapaciteit bestaat dat door drie verschillende functies is in te vullen dan is men verplicht om per mogelijke functie deze harde plancapaciteit te betrekken bij het bepalen van het aanbod.

Een voorbeeld

De juridische werkelijkheid rond de Ladder komt wellicht wat theoretisch over. Ter illustratie een voorbeeld uit de praktijk. Het betreft het bestemmingsplan ‘Monnickendam Binnen de Vesting 2013’. Dit bestemmingsplan beoogde flexibiliteit. Een aantal bestemmingen mocht gewijzigd worden in een aantal andere functies (detailhandel, horeca, wonen en dienstverlening). Zoals hiervoor besproken moet bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid al worden aangetoond dat er behoefte bestaat aan de functies die daarmee worden mogelijk gemaakt. De gemeenteraad had dit bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet onderkend. Alleen de behoefte aan detailhandel was aangetoond. Daarom oordeelde de Afdeling dat de wijzigingsbevoegdheid op dit punt onzorgvuldig tot stand was gekomen. Door middel van een zogenaamde ‘bestuurlijke lus’ werd de gemeente in de gelegenheid gesteld om dit gebrek te helen.

De Ladder gaat uit van de maximale planologische mogelijkheden

De Ladder 2.0

Dat de Ladder verlammend kan werken bij het opstellen van globale en flexibele bestemmingsplannen wordt door de minister Schultz-van Haegen als een van de belangrijke knelpunten gesignaleerd en erkend. Om deze en andere knelpunten op te lossen is zij, voornemens om de Ladder aan te passen.
Op 23 november 2015 heeft de Minister de Tweede Kamer geïnformeerd over de stand van zaken rond de voorgenomen aanpassing. Om het knelpunt rond het toepassen van de Ladder bij globale en flexibele bestemmingsplannen op te lossen, denkt de minister aan het aanpassen van het begrip ‘actuele regionale behoefte’. Door te kiezen voor een ander begrip wordt volgens de Minister recht gedaan aan het doel van de Ladder, terwijl dit begrip tegelijkertijd eenvoudiger moet zijn in de toepassing bij globale en flexibele bestemmingsplannen. Overwogen wordt om het begrip ‘nut en noodzaak’ te gaan hanteren.
Het is de bedoeling de aangepaste Ladder per 1 januari 2017 in werking te laten treden. Volgens de minister zou de Ladder dan vervolgens zonder inhoudelijke wijziging ingepast kunnen worden in het systeem van de Omgevingswet.

Robin Aerts en Laura van der Meulen
PelsRijcken

Dit is een verkorte versie. Lees het volledige artikel in ROm 1-2 januari-februari 2016. Bekijk hier hoe u een abonnement afsluit.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *