‘Je kunt pas transformeren als je weet waar wat zit’
Inventarisatie plancapaciteit detailhandel als basis voor (sanerings)beleid

| 12 februari 2020

Auteur Kelly Kuenen

De onlangs verschenen ‘Handreiking Saneren plancapaciteit’ helpt gemeenten, provincies en adviesbureaus inzicht te krijgen in de harde plancapaciteit voor detailhandel en biedt handvatten bij sanering. Het uiteindelijke doel: een geconcentreerd en vitaal winkelgebied.

Dit artikel staat in ROm 1-2, februari 2020. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein van de fysieke leefomgeving. Word nu abonnee.

Veel Nederlandse gemeenten hebben een overschot aan winkelmeters en willen winkels concentreren in een bepaald gebied. Om een goede afweging te maken in winkelconcentratie of een reductie in areaal, is het van belang in kaart te hebben waar in de bestemmingsplannen ruimte is voor detailhandel: de zogenaamde plancapaciteit (zie kader). Veel gemeenten hebben dit echter onvoldoende in zicht. ‘Het is ontzettend lastig om volledig inzicht te hebben in de ruimte die in het bestemmingsplan zit’, vertelt Kim Ruijs, jarenlang betrokken bij de Retailagenda als projectleider regionale afstemming.

Harde plancapaciteit Onder harde plancapaciteit vallen directe vestigingsmogelijkheden voor detailhandel, die – in tegenstelling tot de zachte plancapaciteit – zijn vastgelegd in een juridisch bindend planologisch kader. Het kan gaan om ruimten en gebouwen die reeds voor detailhandeldoeleinden worden gebruikt, maar ook om panden die leegstaan of – op het oog – geen detailhandelbestemming hebben (zogenaamde onbenutte harde plancapaciteit). Hieronder vallen:
– vastgestelde bestemmingsplannen
– uitwerkingsplannen 
– gebieden zonder bestemmingsplan (zogenaamde witte vlekken). Deze kunnen worden ingezet voor detailhandel
– verleende (kruimel)omgevingsvergunningen; met een verzoek tot een kruimelvergunning kan een uitzondering worden gemaakt op het bestemmingsplan

Een van de basisopgaven in de detailhandel is de transformatie van winkels naar andere functies. Ruijs: ‘Wat echter veel gebeurt, is dat na het opstellen van een bestemmingsplan niet of amper meer gekeken wordt naar de sluimerende mogelijkheden die het plan biedt. In de loop van de tijd vinden ontwikkelingen plaats waardoor ruimte op een andere manier benut wordt, denk aan horeca op een locatie die oorspronkelijk voor detailhandel is aangewezen. De bestemming detailhandel blijft echter bestaan. Ruimtetechnisch zijn er dan mogelijkheden om de functie eraf te halen, maar dan moet een gemeente dat wél weten.’

Heb je de capaciteit niet helder, dan is het nogal een klus om die alsnog te inventariseren. De handreiking geeft stapsgewijs antwoord op de vraag hoe je je plancapaciteit kunt inventariseren en wanneer je welk instrument inzet. De inventarisatie dient vervolgens als basis voor nieuw beleid. Met de handreiking doorlopen gemeenten drie stappen: het inventariseren van de plancapaciteit, gevolgd door beleids- en juridische borging van wegbestemmen.

De meeste gemeenten hebben geen zicht op de plancapaciteit, bevestigt Koos Seerden, directeur Rho adviseurs, een bureau dat advies geeft over vraagstukken omtrent ruimtelijke ordening en dat samen met adviesbureau BRO in opdracht van de Retailagenda de handreiking maakte. ‘Tot voor kort bestond geen afsprakenset om de plancapaciteit te bepalen. Deze set is gemaakt in het kader van deze handreiking. Bijkomend voordeel is dat je op deze manier ook de basis hebt om de ‘oepsjes’ – gaten in bestemmingsplannen waar vooral supermarkten gebruik van maken – en de risico’s van de toepassing van de Dienstenrichtlijn op het spoor te komen.’

Wegbestemmen

Om winkels te concentreren op een plek kunnen gemeenten overgaan tot sanering van detailhandelslocaties buiten aangewezen winkelgebieden. Als een bestemming wijzigt, kan dit voor een vastgoedpartij betekenen dat haar pand in waarde daalt, met mogelijk hoge opkoopkosten of planschadeclaims als gevolg.


‘WIJZIGING IN HET BESTEMMINGSPLAN KÁN LEIDEN TOT PLANSCHADE. VASTGOEDEIGENAREN KUNNEN DAN AANSPRAAK MAKEN OP SCHADEVERGOEDING’

Wanda Blommensteijn, senior jurist en adviseur omgevingsrecht bij BRO adviseurs legt uit hoe dit zit: ‘Wijzigt er iets in het bestemmingsplan, dan kan het zijn dat grond minder waard wordt. Dit is zogenoemde planschade. Eigenaren kunnen dan aanspraak maken op planschadevergoeding. Zo’n vergoeding kan oplopen tot duizenden euro’s per locatie. Wil je voor een heel gebied een aanpassing doen in het bestemmingsplan, dan telt dat nogal op.’

Dat een locatie in het bestemmingsplan ooit een bepaald doel toegewezen heeft gekregen, betekent niet dat dit recht tot het einde der tijden blijft bestaan, zegt Blommensteijn. Maar de politieke en bestuurlijke gevoeligheid is ook een reden dat gemeenten zoekende zijn in de manier waarop zij kunnen saneren. ‘Je wilt de plaatselijke ondernemersvereniging ook liever niet tegen je in het harnas jagen.’

In de handreiking is een methodiek ontwikkeld om hier mee om te gaan en planschadekosten te voorkomen. Kort gezegd houdt het in dat je in een beleidsdocument aankondigt dat er een wijziging in plaatsvindt en daarna naar een juridische borging in het bestemmingsplan toewerkt. Blommensteijn: ‘Je kunt zo de eigenaar van een pand de kans geven om alsnog gebruik te maken van de bestaande mogelijkheden in het bestemmingsplan.’ Ruijs: ‘Het is van belang tijdig te communiceren over je plannen en afspraken te maken. En te kijken of planschade wel terecht is. Een voorbeeld: als de eigenaar van een pand met een bestemming detailhandel dit niet als zodanig gevuld krijgt, dan betekent dit immers ook dat er geen behoefte aan is.’ De juridische mogelijkheden om dit in het nieuwe bestemmingsplan te bekrachtigen, komen in het stappenplan aan bod. Daarbij wordt ook ingaan op de mogelijkheden in de nieuwe Omgevingswet die naar verwachting op 1 januari volgend jaar in werking treedt.


SEERDEN: ‘DE HANDREIKING LAAT ZIEN DAT MEN NIET HUIVERIG HOEFT TE ZIJN VOOR KOSTEN EN SCHADE’

Overigens is de publicatie ook interessant voor overheden die denken het prima geregeld te hebben. Blommensteijn: ‘Het komt regelmatig voor dat overheden denken de mogelijkheden in het bestemmingsplan in beeld te hebben, maar dat dit toch niet volledig het geval is (de gaten in het bestemmingsplan waar Seerden over spreekt, red.). Dan gebeurt het bijvoorbeeld dat een winkel, zoals een supermarkt, gevestigd wordt op een locatie waar de gemeente deze niet wil hebben en dat er op dat moment niks meer tegenin gebracht kan worden.’ Zo belemmert verborgen plancapaciteit of een niet-sluitend bestemmingsplan alsnog een goede sturing binnen de gemeente.

Uitbreiding bij leegstand

Ook bij uitbreiding van detailhandel is inzicht in de harde plancapaciteit nodig, aangezien een gemeente dit in het kader van de Ladder voor duurzame verstedelijking moet onderbouwen. Ruijs: ‘Als je nieuwe detailhandel wilt toestaan of een nieuwe bestemming wilt toevoegen, dan moet je in alle gevallen aantonen dat er behoefte aan is. Dat doe je door middel van het doorlopen van de Ladder. Het in kaart brengen van het bestaande aanbod – waaronder de plancapaciteit volgens het bestemmingsplan – moet je meenemen in de overweging. Hoeveel vierkante meters heb ik? Wat staat er in de planning? Wat staat er leeg? Dit soort gegevens moet je afzetten tegen je vraag.’

De handreiking laat zien dat je, mits je de plancapaciteit inventariseert, ook beter door de Ladder voor duurzame verstedelijking heen kunt komen bij structuuraanpassingen, stelt Seerden. ‘Het kan namelijk voorkomen dat je de structuur van het centrumgebied moet aanpassen omdat de functie verandert. Je moet dan uitbreiden, terwijl er veel leeg staat. Door dan te saneren laat je zien dat je actief aan de slag bent met het kleiner maken van de leegstand.’

 Stappenplan

In de eerste stap van de handreiking wordt de harde plancapaciteit in kaart gebracht, zoals de omvang van de harde plancapaciteit in bestemmingsplannen, de hoeveelheid oppervlakte dat ook daadwerkelijk als zodanig in gebruik is en de onbenutte plancapaciteit. De tweede stap helpt te concretiseren en vast te leggen waar detailhandel al dan niet wenselijk is. De derde stap bestaat uit juridische borging voor wegbestemmen en behandelt drie instrumenten voor saneren en de mogelijkheid tot het ‘bevriezen’ van de situatie, het zogenaamde voorbereidingsbesluit. Ook worden diverse mogelijkheden tot wegbestemmen behandeld met hun voor- en nadelen.

Over de handreiking

De handreiking kwam tot stand aan de hand van vijf sessies, in samenwerking met grote en kleine overheden verdeeld over Nederland, de VNG en het ministerie BZK en is te vinden op de site www.retailland.nl/handreiking-saneren-plancapaciteit.

Dienstenrichtlijn
In de zaak tussen Visser Vastgoed en de gemeente Appingedam bepaalde het Europese Hof van Justitie vorig jaar dat detailhandel een dienst is. De uitspraak zette het brancheringsbeleid van overheden onder druk. De Europese Dienstenrichtlijn gaat uit van vrije vestiging van diensten en dus – volgens het Hof – ook van detailhandel. Slotconclusie naar aanleiding van deze zaak luidt dat beperkingen in vestigingsbeleid nog steeds zijn toegestaan, mits in lijn met de eisen van de Europese Dienstenrichtlijn. Overheden kunnen hun beleid toetsen op risico’s, bijvoorbeeld met de handreiking ‘Dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening’.