Te weinig samenhang mobiliteits- en planologisch beleid
Klimaatbeleid en mobiliteit in de G4

| 6 februari 2019

auteurs Ekki Kreutzberger, Kate Unsworth, Rob Konings/e.d.kreutzberger@tudelft.nl

Verandering in mobiliteitsgedrag levert voor de G4 een forse bijdrage aan de klimaatdoelstellingen. De vier grote steden hebben voor CO2 uiteenlopende ambities om die doelen te realiseren en kiezen voor vergelijkbare maatregelen. Toch is het zeer onzeker of ze die ambities kunnen waarmaken. Het ontbreekt aan inzicht in de effecten of haalbaarheid van maatregelpakketten. Onderzoekers van de TU Delft bestudeerden de ambities, de effectiviteit en de samenhang in de plannen.

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm 1-2, februari 2019. ROm is gratis voor ambtenaren. Wordt nu abonnee!

Tramhalte voor Station Holland Spoor, Den Haag. Den Haag heeft het meest ambitieuze doel (klimaatneutraal in 2030)
Beeld Ekki Kreutzberger

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Klimaatmitigatie is een grote uitdaging die alleen kans van slagen heeft als alle actoren, bestuurslagen en sectoren hard aan de slag gaan. Gemeenten spelen hierbij een belangrijke rol. In gemeenten met een stedelijk karakter moet ergens tussen 45 tot 55 procent van de reductie tot stand komen met lokale en regionale maatregelen. Veel gemeenten zijn zich bewust van deze opgave. Ze hebben CO2-reductiedoelstellingen en ze werken aan de planologische voorbereiding en implementatie van CO2-reducerende maatregelen. De vraag is of hun klimaatdoelstellingen voldoende ambitieus zijn en of ze weten of ze in het licht van hun doelstellingen voldoende doen. Beide vragen zijn nader onder de loep genomen: de algemene doelstellingen van de G4 voor CO2-reductie, en CO2-reducerende maatregelen op het gebied van mobiliteit en stedelijke ontwikkeling voor zover die van betekenis zijn voor de duurzaamheid van mobiliteit. en CO2-reducerende maatregelen op het gebied van de omschreven focus. Mobiliteit is in stedelijke gemeenten met ongeveer 20 tot 25 procent een van de grootste veroorzakers van CO2.

Bijgestelde ambities
De reductiedoelen van de G4 vertonen verschillen in ambitie en tijdshorizon, en ze zijn in het verleden vaker veranderd. De verschillen en veranderingen hebben te maken met urgentiegevoel of inzicht in wat nodig of haalbaar is. Sinds de coalitieakkoorden 2018-2022 zitten alle G4-gemeenten op koers met reductieambities waarmee ze volgens nationale of gemeentelijke opvattingen voldoen aan de opwarmingsdoelen van het Parijs-akkoord. Den Haag heeft het meest ambitieuze doel (klimaatneutraal in 2030), gevolgd door Amsterdam (55 procent reductie tot 2030 en 95 tot 2050) en Rotterdam (49 procent reductie tot 2030). Utrecht had tot het sluiten van deze coalitieakkoorden de hoogste ambitie (klimaatneutraal in 2030), maar heeft de doelstelling verzacht (klimaatneutraal ‘zo snel mogelijk’).

Klimaatneutraal in 2030 lijkt zeer moeilijk tot onmogelijk

De bandbreedte van doelen en hun veranderingen markeert de positie van gemeentelijk klimaatbeleid. Klimaatneutraal in 2030 lijkt op dit moment zeer moeilijk tot onmogelijk, alleen al omdat de transitie naar elektrische auto’s, een belangrijke onderdeel van ieder maatregelpakket, dan nog lang niet is afgerond. Dit duidt erop dat het beter is om naar klimaatneutraliteit te streven in een later jaar dan 2030. Anderzijds, dat Den Haag zijn doelstelling heeft aangescherpt (van klimaatneutraal in 2040 en daarvoor in 2050) komt voort uit een toegenomen urgentiegevoel op basis van nieuwe inzichten. De gemeente heeft in 2017 de CO2-emissiecapaciteit van de aarde naar Den Haag vertaald en geconcludeerd dat 2 graden Celsius opwarming klimaatneutraliteit vóór 2040 en 1,5 graad Celsius opwarming klimaatneutraliteit vóór 2030 vereisen. Ter vergelijking enkele nationale uitspraken. Het Parijs-akkoord vergt volgens het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) ‘meer dan 100 procent’ reductie tot 2050. ‘Meer dan’ betekent dat uitgestoten CO2 weer geabsorbeerd wordt, door bijvoorbeeld opslag, verwerking of bomenaanplant. Het regeerakkoord van 2018, dat eveneens wil voldoen aan de scherpere klimaatdoelen van Parijs, bevat alleen een doel voor een deel van de reductieperiode, namelijk 49 procent reductie tot 2030.

Vergelijkbare oplossingen
De G4-gemeenten zijn bezig met de implementatie of planologische voorbereiding van vele maatregelen die bijdragen aan CO2-reductie van mobiliteit. De maatregelen beogen de CO2-emissie te reduceren door het energiegebruik te verlagen en de energie-efficiëntie te verhogen. Ze kunnen ingedeeld worden in vijf groepen: 1) vermindering van de vervoersvraag (überhaupt of in de spits); 2) verkleinen van het vervoersaandeel van automobiliteit door meer lopen, fietsen, ov en collectief vervoer; 3) verschonen van het huidige vervoer door techn(olog)ische innovatie zoals de elektrificatie van wegvervoer (in combinatie met de duurzame productie van elektriciteit), de invoering van robotauto’s en van het concept Mobility as a Service, en de versterking van intelligentie op vele terreinen; 4) stedelijke ontwikkelingen die duurzame mobiliteit stimuleren zoals het (selectief) verdichten van de stad en het vergroten van de functionele mix in stadsdelen; 5) ondersteunende maatregelen in de sfeer van prijsbeleid, organisatie, regeling en communicatie.
De opties onderscheiden zich in effectiviteit en efficiency, maar spelen allemaal een rol om de nagestreefde reductie op tijd te behalen en om tegemoet te komen aan het verschil van preferenties van politici en burgers. In het tekstkader zijn enkele concrete maatregelen beschreven.

De transitie naar elektrisch vervoer neemt meer tijd in beslag

De huidige strategische mobiliteits- en ruimtelijke plannen van de G4 kondigen voor de toekomst vergelijkbare en nieuwe types maatregelen aan. De vier steden focussen, wat de ruimtelijke ontwikkeling betreft, nog sterker of vooral op inbreiding en verdichting in de centrale stadsdelen, rondom treinstations, langs (nu ook lokale) ov-lijnen of op ov-auto-locaties, in voormalige havengebieden, op voormalige bedrijventerreinen en langs waterfronten. Ze breiden hun loop-, fiets- en ov-netwerken verder uit, prioriteren de openbare ruimte harder (veelal ten koste van parkeren in de openbare ruimte), ontwikkelen fietspaden voor e-fietsen en regionale afstanden, en willen stedelijke en regionale lightrail-lijnen toevoegen, zoals van Amsterdam naar Almere en Schiphol, tussen beide Rotterdamse oevers, en in de Haagse Binckhorst.

Maatregelverkenningen
Weet de G4 of zij voldoende doet om de beoogde CO2-reductie te behalen? Om deze vraag te beantwoorden moeten gemeenten planologisch verkennend werk verrichten waarbij ze pakketten van maatregelen definiëren en de toekomstige effecten voor mobiliteit, ruimte en CO2 ramen. Voor een goed inzicht in de doelmatigheid van een maatregelpakket moet de verkenning over de hele periode tot het jaar van het klimaatdoel gaan en idealiter tot het jaar waarin klimaatneutraliteit wordt bereikt. In alle gevallen hebben wij met relatief lange periodes te maken. Daarom is het nodig en wenselijk dat een maatregelpakket flexibel is. Als zich nieuwe inzichten aandienen of de politiek andere prioriteiten stelt, kan het pakket wijzigen.
Een maatregelverkenning heeft plaatsgevonden voor Amsterdam en Den Haag, maar (nog) niet of nauwelijks voor Rotterdam en Utrecht. In Rotterdam hangt dit samen met de lage prioriteit die klimaatmitigatie in de vorige coalitieperiode had. In Utrecht staat de afwezigheid van zo’n verkenning op gespannen voet met de hoge gemeentelijke klimaatambitie.

Wat hebben de maatregelverkenningen opgeleverd? De studie voor Amsterdam spreekt de verwachting uit dat ongeveer een kwart van de reductie door de elektrificatie van het wegvervoer tot stand zal komen. Tot de overige maatregelen behoren modal shift, de afstemming van ov en ruimtelijke projecten, de verbetering/vervanging van zware voertuigen (bussen, goederenvervoer), de differentiatie van parkeertarieven afhankelijk van CO2-emissie van auto’s, en anders betalen voor mobiliteit. Het reductiedoel voor het tussenliggende jaar 2025 wordt niet behaald, dat voor 2040 volgens de studie wel.

In Den Haag is in het kader van de Plan-MER Haagse Nota Mobiliteit (HNM), die gericht was op 2020, geconstateerd dat de HNM-maatregelen (inclusief nationale maatregelen als kilometerheffing op de rijkswegen) bij lange na niet de voor 2020 nagestreefde CO2-reductie opleveren, en dat de reductiesnelheid onvoldoende is om klimaatneutraliteit in 2040 te behalen. In een aparte studie[1] op initiatief van de gemeenteraad is gezocht naar maatregelpakketten die wel tot klimaatneutraliteit in 2040 leiden. Het studieresultaat was dat het (inter)nationale pakket (waaronder wegbeprijzing en een tweede generatie biodiesel) en het lokale pakket (35 soorten maatregelen op het gebied van ro, infrastructuur, verkeersmanagement, ov, fietsers, voetgangers en parkeerbeleid; grotendeels voorkomen van uitbreidingen van het wegennet; en een congestieheffing voor de drukste delen van het wegennet) samen ongeveer driekwart van de reductie naar klimaatneutrale mobiliteit opleveren. Het resterende kwart was voorwerp van een taakstellend pakket waarvan de inhoud nog is in te vullen.

Samenhangend beleid
Op basis van het onderzoek kunnen we stellen dat de ontwikkeling naar klimaatvriendelijke mobiliteit vraagt om meer samenhang in het beleid voor de fysieke leefomgeving. Den Haag zou de inzichten uit de verkenningen nadrukkelijker moeten inbedden in een ontwikkelkoers voor de sectoren mobiliteit en stadsontwikkeling. In Amsterdam ligt actualisering van de CO2-verkenning voor de hand. Deze is op losse schroeven komen te staan door recente concrete uitwerking van plannen voor toekomstige infrastructuur-, vervoers- en stadsontwikkeling. Zo leidt meer verdichting in de bestaande stad tot meer mobiliteitsgroei, is de hiërarchie in de verkeersnetwerken aangescherpt, en wordt gewerkt aan de uitbreiding van milieuzones.
Van groot belang is dat ook Rotterdam en Utrecht gaan verkennen en communiceren of hun maatregelen voldoende CO2-reductie opleveren.

In het algemeen zouden bestuurders en beleidsmakers in de G4 beter moeten nadenken over de doelmatigheid van bestaande en mogelijke toekomstige maatregelen omdat de voorgestelde maatregelpakketten nog tal van onduidelijkheden bevatten. Zo is in sommige verkenningen voor een kwart van de gewenste reductie nog onbekend hoe die gerealiseerd gaat worden. Welke mogelijkheden zijn er om benzine- en dieselauto’s veel sneller te vervangen door elektrische? Hoe verhoudt het instellen van grotere milieuzones zich tot het schoner worden van het wagenpark en de verschuiving naar langzaam en openbaar vervoer en uitbreiding van het ov? De stad moet wel bereikbaar blijven.
De financiering van klimaatgerichte maatregelpakketten is ook nog onduidelijk. Duurzame mobiliteit in compactere steden heeft wel veel maatschappelijke baten maar vergt over het algemeen hogere kosten maar heeft wel veel maatschappelijke baten. Kortom, om klimaatvriendelijke mobiliteit van, in en naar steden te realiseren moet er nog heel wat werk worden verricht, en de tijd dringt want bij vele projecten is sprake van lange voorbereidingstijden.

Lombox-project in Utrecht, waar auto’s fungeren als opslag voor opgewekte zonne-energie.
Beeld Gemeente Utrecht

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1]     Leguijt C., Benner J., Van Essen H., & Wielders L. (2013a) Backcasting to the future. Hoofdrapport, CE Delft in opdracht van gemeente Den Haag, Delft.