Koplopers vragen om actievere rol van gemeenten bij circulaire gebiedsherontwikkeling

| 22 april 2020

Marktpartijen en maatschappelijk betrokken ondernemers brengen circulariteit in gebiedsherontwikkelingen een stap verder dan de gemeentelijke beleidsmaatregelen. Gemeenten zijn nog op zoek naar hun rol en manieren om op de juiste momenten vooruitstrevende private partijen te faciliteren en achterblijvende partijen te activeren. Dat blijkt uit onderzoek, waarvoor onder andere drie best practices op het gebied van circulaire gebiedsherontwikkeling zijn bestudeerd. Er staan echter wel degelijk beleidsinstrumenten voor gemeenten ter beschikking en ook de Omgevingswet biedt kansen.

Dit is een verkorte weergave van het artikel in ROm 4, april 2020. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein van de fysieke leefomgeving. Vraag hier vrijblijvend een abonnement aan.

Juist bij een gebiedsherontwikkeling is de toepassing van circulaire principes van belang. Bij de herontwikkeling of transformatie van gebieden komen namelijk enerzijds materialen van bestaande gebouwen vrij, terwijl anderzijds nieuwe, milieu-intensieve materialen het gebied worden binnengebracht. Hoewel meer dan 95 procent van het sloopafval in Nederland wordt hergebruikt, is het type hergebruik grotendeels laagwaardig (downcycling). Mede hierdoor is de bouwsector wereldwijd verantwoordelijk voor 50 procent van de grondstofwinning en is de bouwsector in Nederland de grootste producent van afval. Veel gemeenten willen deze verspilling van grondstoffen verminderen door de kringloop van bouwmaterialen te sluiten.

Circulaire doelen gemeenten

Bij de vier grote gemeenten staat zo’n circulaire aanpak op de agenda. Gemeente Rotterdam stelt bijvoorbeeld als doel om in 2030 een halvering van het gebruik van primaire grondstoffen te realiseren. Ook Gemeente Den Haag zet hoog in. In 2025 moet daar minimaal 25 procent van de bouwprojecten circulair zijn.

Gemeenten willen dus wel, maar zijn voor een deel afhankelijk van de circulaire intenties van marktpartijen, zonder daar met bijvoorbeeld juridische instrumenten direct vat op te krijgen. Gemeente Den Haag vraagt zich bijvoorbeeld af hoe ze kan borgen dat publieke en private partijen gedurende een gebiedsherontwikkeling ‘circulair’ handelen bij aanpassingen aan de bestaande (utiliteits)gebouwen (renovatie, transformatie of sloop) en hoe gebouwen zo lang mogelijk behouden kunnen blijven. In het hier beschreven onderzoek is geprobeerd instrumenten en randvoorwaarden te identificeren waarmee dit mogelijk wordt.

Daarvoor zijn in dit onderzoek beleidsdocumenten van de vier grote gemeenten en een drietal best practicesbestudeerd; het Erasmus Medisch Centrum in Rotterdam, het Werkspoorkwartier in Utrecht en het Bajes Kwartier in Amsterdam. Deze best practices zijn voorbeeldprojecten waarbij in de herontwikkeling van het gebied circulaire strategieën zijn toegepast. Via interviews met de betrokkenen van de betreffende gemeenten en één of meer (markt)partijen, is een volledig beeld van de herontwikkeling verkregen.

De resultaten van deze studie zijn op de transformatie van de Binckhorst in Den Haag geprojecteerd (zie afbeelding 1). Er is voor de Binckhorst gekozen aangezien de Binckhorst volgens de Gemeente Den Haag een kansrijk gebied is om circulariteit in te bedden. Redenen hiervoor zijn de aanwezige creatieve maakindustrie en de Transitiecampus: een samenwerking tussen drie universiteiten gericht op onderzoek naar de circulaire stad. Mede hierdoor is de Binckhorst een geschikte casus om te onderzoeken welke rol de gemeente Den Haag kan innemen en welke beleidsinstrumenten de gemeente kan toepassen.

Afbeelding 1: De Binckhorst. Fotograaf: Paul Lunenberg

Met een woonopgave van 5.000 woningen zal het industriële, monofunctionele Binckhorst een verandering ondergaan naar een attractief woon-werkgebied. Met recente transformaties van de Caballero- fabriek en Binck36 is de transitie al ingezet. Tevens is de Binckhorst een pilotgebied voor de Omgevingswet, waarbij in de Omgevingsvisie de Binckhorst nadrukkelijk wordt geprofileerd als een proeftuin voor duurzaamheid en vergroening.

Herontwikkeling vraagt om maatwerk

In elke beste practice stelt de betrokken gemeente hoge circulaire doelen. Het blijkt dat de gemeenten andere rollen innemen om deze doelen te realiseren. Dat wordt onder andere veroorzaakt doordat elk afzonderlijk gebied unieke eigenschappen heeft. Uit het onderzoek blijkt de rol van de gemeente van een vijftal ‘variabelen’ afhankelijk te zijn: 

  1. de grondpositie van de gemeente;
  2. de middelen van de lokale gebiedsorganisatie;
  3. de circulaire ambities van keystakeholders;
  4. fase van vastgoedontwikkeling;
  5. circulair beleid en middelen van de gemeente.

Deze variabelen hebben invloed op het instrumentenpalet die een gemeente ter beschikking heeft. Enerzijds zijn harde of juist zachte sturingsinstrumenten geschikter. Anderzijds kan de gemeente beter op de voorgrond op treden of juist enige afstand te bewaren. Aan de hand van de variabelen neemt een gemeente een richtinggevende, regulerende, faciliterende, stimulerende of een combinatie van deze rollen in.
Uit de best practices en een analyse van beleidsdocumenten van gemeenten blijken per rol meerdere sturingsinstrumenten toegepast of toepasbaar te zijn. Deze instrumenten zijn per rol in een ‘instrumentenwaaier’ weergeven (afbeelding 2). 

Met de instrumenten uit deze waaier kunnen gemeenten sturen op het in kaart brengen, behouden en hergebruiken van bestaande utiliteitsgebouwen en de daarin verwerkte materialen. De gemeente Amsterdam geeft bijvoorbeeld in een richtinggevende rol een sterke en duidelijke circulaire richting aan door een visie (hand-out) te formuleren op circulair bouwen  of een circulaire gronduitgifte en door circulariteit in de gebiedsvisie op te nemen. De gemeente Utrecht ziet echter ook mogelijkheden om op juridische wijze circulaire voorwaarden op te nemen bij bijvoorbeeld een wijziging van het bestemmingsplan of een vernieuwing van het erfpacht.

Afbeelding 2: Instrumentenwaaier van toepasbare beleidsinstrumenten

Toepassing op de Binckhorst

Aan de hand van de unieke eigenschappen van de Binckhorst past Gemeente Den Haag voornamelijk een faciliterende rol. Dit komt mede door een versnipperd grondbezit en de vereniging van tien projectontwikkelaars in ‘We Think Binck’. Zij herontwikkelen de Binckhorst aan de hand van tien ontwikkelprincipes, waar circulariteit er één van is. Deze partijen zijn voor de gemeente een belangrijke stakeholder en kan, door een faciliterende rol in te nemen, borgen dat de circulaire ambities van deze krachtige partijen daadwerkelijk in de praktijk worden gebracht.

De aanwezigheid van een grondstoffenmakelaar in de Binckhorst geeft al gedeeltelijk een invulling aan die faciliterende rol. Echter, er is op gebiedsniveau nog weinig inzicht in de aanwezige (bouw)materialen en het moment dat deze vrijkomen. De gemeente heeft een goede positie om op gemeentelijk of regionaal niveau een prognose te geven over de toekomstig beschikbare materialen, door bijvoorbeeld het Bouwmaterialen in Beeld (BOB)-model van TNO te ondersteunen.

Uit het onderzoek blijkt tevens dat marktpartijen ‘tijd’ nog als een barrière zien om gebruik te maken van secundaire materialen. Zodra materialen in bijvoorbeeld de sloopfase vrijkomen, worden deze materialen veelal niet direct (lokaal) hergebruikt. Een bouwhub is een mogelijke oplossing. In zo’n hub worden materialen tijdelijk opgeslagen en bewerkt. Gemeenten kunnen hierop inspelen door bijvoorbeeld de bestaande milieustraat of het upcyclingstation uit te breiden, of een kavel beschikbaar te stellen voor een nieuwe bouwhub. Hierdoor worden private en publieke partijen uitgenodigd om materialen tijdelijk op te slaan en later her te gebruiken.

De Omgevingswet biedt kansen om de gemeentelijke visie en ondersteunende maatregelen op circulariteit in de omgevingsvisie en het omgevingsplan op te nemen. De Omgevingswet biedt immers mogelijkheden om op gemeentelijk niveau hogere normen (maatwerkregels) te stellen dan op rijksniveau. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een verplichting voor het opstellen van een materialenpaspoort bij een bouw- of sloopactiviteit, of het benoemen van de makelaarsfunctie van de gemeente bij het verbinden van vraag en aanbod van secundaire materialen. 

Kortom, met de instrumentenwaaier hebben gemeenten een palet aan beleidsinstrumenten tot hun beschikking om circulariteit in een gebiedsherontwikkeling in te bedden. Bij de drie circulaire voorbeeldprojecten blijkt echter dat de gemeente de instrumenten in beperkte mate heeft toegepast. Voornamelijk maatschappelijk betrokken ondernemers en marktpartijen pionieren. Afhankelijk van de unieke eigenschappen van de herontwikkeling kunnen gemeenten aan de hand van een richtinggevende, regulerende, faciliterende of stimulerende rol en de daarbij beschikbare instrumenten een circulaire gebiedsherontwikkeling borgen.

Door Peter Gabriëls, projectmanager bij Dutch Green Building Council (DGBC). Dit onderzoek is uitgevoerd in kader van de Master of Urban and Area Development (MUAD), verzorgd door Hogeschool Utrecht en Saxion. Dit onderzoek is tot stand gekomen door de begeleiding en beoordeling van Jeroen Mens en Rien van Stigt.