Met de gebiedscoöperatie naar een gedragen streefbeeld
Lessen uit het Buijtenland

| 11 december 2019

auteurs Jenny May en Co Verdaas

Jenny May is projectmanager bij VINU en was van eind 2016 tot begin 2019 onafhankelijk projectleider in het Buijtenland van Rhoon.
Co Verdaas is dijkgraaf bij Waterschap Rivierenland en deeltijdhoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU/Delft. Hij was van 2015-2018 kwartiermaker in het Buijtenland van Rhoon vanuit bureau Over Morgen.

Met dank aan Raymond Mange en Willy Cornelissen van de provincie Zuid-Holland en Anja Jongejan van de gebiedscoöperatie Buijtenland van Rhoon voor het tegenlezen en meedenken.

Planologie op orde, ruim voldoende budget, juridische doorzettingsmogelijkheden en tóch geen gelopen race. Het Buijtenland van Rhoon is een historisch poldergebied net ten zuiden van Rotterdam, wat een groen uitloopgebied moet gaan worden voor de regio. De eerste plannen daarvoor dateren van begin deze eeuw, toen de aanleg van de Tweede Maasvlakte werd voorbereid. Afgelopen jaar is de gebiedscoöperatie Buijtenland van Rhoon van start gegaan met de realisatie van een gedragen streefbeeld. De route er naartoe was lang en moeilijk. Uit dat proces kunnen we veel leren.

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm 12, december 2019. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein van de fysieke leefomgeving. Word nu abonnee!

Het Buijtenland van Rhoon is ongeveer 600 hectare groot en één van de laatste groene buitengebieden op het eiland IJsselmonde. Er staan meerdere eeuwenoude hoeves en is tot op de dag van vandaag voor het overgrote deel agrarisch gebruik.
Toen begin deze eeuw de plannen voor de Tweede Maasvlakte gestalte kregen is door de maatschappelijke partners een ‘dubbeldoelstelling’ afgesproken: naast economische groei moest er worden geïnvesteerd in ecologie en leefbaarheid van de regio Rotterdam. Een voortvloeisel daaruit was de afspraak om in de Rotterdamse regio 750 hectare natuur en recreatiegebied te realiseren, bovenop de wettelijk vereiste natuurcompensatie. De rijksoverheid werd opdrachtgever voor deze 750 hectare. Deze opdracht werd vervolgens gedelegeerd aan de Provincie Zuid-Holland, als verantwoordelijke bestuurslaag voor natuur- en recreatieontwikkeling.

Een moeizaam proces

In het provinciale plan Landschapspark Buytenland is de kern dat het zuidelijk deel van het gebied een transformatie ondergaat naar natte natuur, van het type zoetklei-oermoeras. Daarvoor zal een krekenlandschap worden aangelegd. De zittende boeren moeten ten behoeve van dit plan worden onteigend. In het noordelijk deel van de polder moet de nadruk komen te liggen op recreatie. De gemeente beweegt mee omdat men een inpassingsplan wil voorkomen, maar het plan stuit op groot verzet vanuit het gebied. De boeren zien het plan absoluut niet zitten, en ook veel omwonenden hechten aan het bestaande cultuurhistorische polderlandschap. Het verzet neemt een vlucht en krijgt veel media-aandacht. De boeren organiseren zich en vanuit de ‘polderkinderen’ komt er een petitie tegen de plannen, ondertekend door 35.000 mensen. Onder druk van de publieke opinie vinden in de Tweede Kamer en Provinciale Staten debatten plaats met als resultaat dat de plannen niet worden doorgezet. In 2014 krijgt oud-landbouwminister Cees Veerman de vraag om te onderzoeken of er alternatieven zijn waarvoor meer draagvlak bestaat.

Uit de patstelling

Cees Veerman baseert zijn advies onder meer op een alternatief plan dat de agrarisch ondernemers in het gebied zelf hebben laten opstellen. Kern daarvan is om weliswaar hoogwaardige natuur te realiseren, maar daarbij uit te gaan van akkernatuur: flora en fauna die traditioneel thuishoren in het agrarisch gebied, maar in de verdrukking komen vanwege intensivering van de landbouw. Veerman adviseert om de realisatie veel meer vanuit het gebied zelf te organiseren, in de vorm van een gebiedscoöperatie. In 2017 en 2018 wordt door deskundigen, agrarisch ondernemers, natuurorganisaties en recreatiepartijen het streefbeeld Buijtenland van Rhoon opgesteld en de gebiedscoöperatie opgericht.

‘Een betrokken lokale gemeenschap is juist het fundament voor een gebied’

Bedrijven en organisaties die het streefbeeld onderschrijven en daaraan een actieve bijdrage willen en kunnen leveren mogen lid worden. Particulieren kunnen hun bijdrage leveren via één van de verenigingen die lid zijn. De coöperatie maakt jaarlijks een jaarplan en vraagt op grond daarvan een financiële bijdrage aan bij de provincie. Met de provincie zijn in een samenwerkingsovereenkomst afspraken gemaakt over de voorwaarde waaraan de coöperatie en de jaarplannen moeten voldoen. Binnen die kaders heeft de coöperatie veel ruimte om zelf plannen te ontwikkelen en uit te voeren. Naast het jaarplan maakt en actualiseert de coöperatie jaarlijks een meerjarenplan, zodat ze kan beoordelen of de realisatie van het streefbeeld ‘op schema’ ligt. De coöperatie monitort de doelen uit het streefbeeld intensief, periodiek zijn er metingen door onafhankelijke deskundigen. Via een jaarverslag legt de coöperatie verantwoording af aan de provincie. Binnen de coöperatie heeft de algemene ledenvergadering het voor het zeggen.

De lessen
Het gebiedsproces in het Buijtenland van Rhoon heeft – van de vaststelling van de PKB-PMR tot de oprichting van de gebiedscoöperatie – dertien jaar in beslag genomen. Dat is lang, zeker gezien het feit dat het geld – een gebruikelijk knelpunt bij natuur- en recreatieontwikkeling – hier van begin af aan was geregeld. Langdurige onduidelijkheid over de toekomst van het gebied heeft niet alleen de politiek hoofdpijn bezorgd, maar vooral een enorme impact gehad op de levens van inwoners en agrarische ondernemers in het gebied.

‘Gebrek aan vertrouwen heeft een grote en langdurige impact gehad op het proces’

Zij verkeerden jarenlang in onzekerheid over hun toekomst. Er zijn veel lessen te trekken uit dit proces die breder van toepassing zijn op ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. Zonder de pretentie te hebben volledig te zijn, zetten we er vijf op een rij.

1. Anticiperen op weerstand voorkomt leed
Het had erg geholpen als de argumenten tegen het moeras eerder op tafel waren gekomen. Wij vragen ons af waarom niet de vraag is gesteld of het plan wel goed genoeg was om aan vast te houden als de krant volstaat met tegenargumenten. Als het antwoord dan toch bevestigend was, maakte dat de weg vrij om door te pakken en de wettelijke instrumenten die de overheid heeft daarvoor in te zetten. Ook als een plan geen draagvlak heeft, maar wel goed is onderbouwd, dan voorkomt daadkrachtig optreden leed doordat betrokkenen snel duidelijkheid krijgen en dóór kunnen.

2. Beleg verantwoordelijkheden helder
De verantwoordelijkheden rond de planvorming waren niet helder belegd. Het Rijk als opdrachtgever, de provincie als opdrachtnemer en de gemeente als bevoegd gezag: uiteindelijk was diffuus wie nou écht aan de lat stond. Een heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling sluit wel bij aan standvastigheid en het nemen van verantwoordelijkheid op de juiste plek.

3. Maak betrokkenen ‘eigenaar’ van probleem en oplossing
Het Buijtenland van Rhoon is een schoolvoorbeeld van een proces dat in de soep loopt omdat de omgeving niet betrokken is bij het opstellen van het plan. Politieke afstemming was gericht op pacificatie en vond plaats met (natuur)organisaties, niet met de mensen in het gebied zelf. Het resultaat is verzet: inhoudelijk verzet tegen de plannen, emotionele weerzin tegen een van boven opgelegd plan en een overheid die haar zin doordrukt. In het Buijtenland van Rhoon is de koers omgegooid: betrokkenen werden gezamenlijk eigenaar van het probleem (de behoefte aan natuur en recreatie) én van de oplossing (agrarische natuur/natuurinclusieve landbouw). De gebiedscoöperatie lijkt tot nu toe een succesvolle vorm om dit eigenaarschap te organiseren.

4. Een goed begin is het halve werk, een slecht begin het dubbele
In het Buijtenland van Rhoon is een voortvarende start gemaakt na vaststelling van de PKB-PMR, maar achteraf bezien was het beter geweest om te kiezen voor zorgvuldigheid in plaats van snelheid. Door de gekozen aanpak is een vertrouwensbreuk ontstaan tussen overheid en gebied. Zoals het spreekwoord al zegt: vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Het gebrek aan vertrouwen heeft een grote en langdurige impact gehad op het proces. De betrokkenen hebben zich georganiseerd in hun verzet, maar groepsvorming en onderlinge loyaliteit maakten het uiteindelijk moeilijker om later de omslag te maken van verzet naar vooruit denken. Uiteindelijk is een planvormingsperiode van vier jaar (PKB-PMR tot vaststellen bestemmingsplan) gevolgd door een ‘herstelperiode’ van negen jaar.

5. Faciliteren is makkelijker gezegd dan gedaan
De Omgevingswet vraagt meer dan ooit om een overheid die initiatieven vanuit de maatschappij faciliteert. Zeker de laatste twee jaar heeft de Provincie Zuid-Holland zich opgesteld als facilitator van het gebiedsproces in plaats van als bepalende partij. Zonder deze opstelling had het huidige plan en de samenwerking met de gebiedscoöperatie geen doorgang kunnen vinden. Tegelijkertijd is ons wel opgevallen dat die faciliterende opstelling zeker geen gemakkelijk pad was. Er moest veel ‘institutionele weerstand’ worden overwonnen. Daarmee doelen we op een organisatie die simpelweg niet gewend is om op deze manier te werken, maar ook op beleid en regelgeving die het lastig maken om maatwerk te leveren.

‘Er moest veel ‘institutionele weerstand’ worden overwonnen’

Wat daarnaast opviel is dat ‘de maatschappij’ hulp nodig heeft van de overheid om zich goed te kunnen organiseren. Zelfs in het Buijtenland waar agrarisch ondernemers en omwonenden zichzelf actief hebben verenigd, is ondersteuning nodig om tot een goed proces te komen. Het gesprek tussen deskundigen, natuurpartijen, agrarisch ondernemers, recreatieondernemers en overheden heeft begeleiding en sturing nodig. Simpelweg ‘overlaten’ aan de betrokkenen volstaat niet.