Nederland 2120 vraagt om herinvoering van PKB’s

| 17 december 2020

Het ruimtelijke toekomstperspectief Een groenere toekomst voor Nederland in 2120[1] met zijn groen-blauwe kaart van Nederland werd door velen enthousiast ontvangen, maar daarvoor is ook andere planologie en omgevingsrecht nodig. Een Nationale Omgevingsvisie (NOVI) gaat daar niet voor zorgen. Fred Kistenkas, Bertram de Rooij en Tim van Hattum bepleiten een terugkeer van de planologische kernbeslissing, de PKB.

Door Fred Kistenkas, Betram de Rooij en Tim van Hattum, allen verbonden aan Wageningen Environmental Research (WEnR). Dit artikel staat in ROm 12, december 2020, maandelijks vakmagazine voor de fysieke leefomgeving. ROm is gratis voor ambtenaren in dat domein. Neem een thuisabonnement om ook in deze tijd bij te blijven met wat er speelt.

[bodytekst] Het perspectief op Nederland over honderd jaar is weliswaar geen blauwdruk, maar een denkrichting en oproep om echte ruimtelijke keuzen te maken en integrale ontwikkeling vorm te geven op basis van de kracht en potentie van het natuurlijk systeem. Het perspectief is inspirerend bedoeld, maar duidelijk is wel dat deze keuzes en echte integrale ontwikkeling niet zonder een andere sturingsfilosofie, planologisch kader en systematiek van omgevingsrecht kunnen.

Balans

Nederland staat voor zeer grote opgaven zoals de energietransitie, een forse inhaalslag met de woningbouw, een ingrijpende transitie in de landbouw, fundamenteel herstel van biodiversiteit en klimaatadaptatie. Dat zijn allemaal ruimtelijke opgaven die vragen om een integrale lange termijnvisie van het Rijk. Het toekomstperspectief Nederland 2120 met zijn groen-blauwe kaart schetst zo’n ruimtelijk beeld; een perspectief waarin de natuurlijke basis weer benut wordt om tot een economisch en ecologisch duurzaam samenhangend systeem te komen. Een systeem met een hernieuwde balans tussen rijk en regio. Een systeem dat geënt is op en ruimte biedt aan regionale karakteristieken en kansen, en dat het geheel niet uit het oog verliest. Het onderschrijft het belang van integrale afwegingen en ontwerpprincipes. De daarbij behorende kaart visualiseerde de op de natuur gebaseerde oplossingen die doorgaans wel de gemeente- en provinciegrens overschrijden: grenzeloos denken en doen.


Hoe gaan we om met hernieuwde centrale regie en decentrale verantwoordelijkheden?

Om zo’n groene weg in te slaan, zullen we kritisch naar het huidige planologisch kader en het omgevingsrecht moeten kijken. Want fundamentele vragen daarbij zijn hoe we de juiste echt integrale keuzes maken en tot brede oplossingen komen, en hoe we omgaan met hernieuwde centrale regie en decentrale verantwoordelijkheden.

Sturingsconcept
De huidige juridisch-planologische sturingsinstrumenten van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de komende Omgevingswet (Ow) faciliteren een dergelijke ontwikkeling vooralsnog niet echt goed. Zo kunnen we bijvoorbeeld de dubbele oeverzones, voorwaartse kustverdediging, mega-brede riviervalleien, transformatie van veenweidegebieden en groen-blauwe stedelijke dooradering juridisch niet realiseren en borgen met het huidige (Wro) en ook niet met de het sterk ‘gedecentraliseerde’ RO-instrumentarium uit de nieuwe wet (Ow). Ze overstijgen allemaal talloze gemeente- en provinciegrenzen en vragen om een regie van het rijk: dus eerder meer recentralisatie dan decentralisatie.

Recent hebben Co Verdaas en Friso de Zeeuw al een oproep gedaan voor een nieuw sturingsconcept onder de inspirerende titel Nieuw sturingsconcept voor de inrichting van Nederland. Na Wild West en sciencefiction op zoek naar de juiste film. Terecht concluderen zij dat de huidige opgaven dermate complex zijn en in samenhang moeten worden bekeken en aangepakt, dat het onafwendbaar is om op landelijk niveau veel meer te gaan sturen. Zij gaan met name in op de sturingsfilosofie en financiering. Daarbij hoort volgens ons ook een gedegen reflectie op het juridisch instrumentarium. Een landelijke planologische visie naar het beeld uit de landkaart voor een natuurlijkere toekomst voor Nederland in 2120 in een nationale omgevingsvisie, heeft naar huidig recht geen juridisch verplichte doorwerking naar het voor de realisatie uiteindelijk beslissende gemeentelijke omgevingsplan of provinciale omgevingsverordening.

[tk]Tweedeling

De NOVI en de diverse omgevingsvisies van lagere overheden – provinciaal en lokaal – zijn slechts beleidsvisies die niet bindend zijn voor wat er daadwerkelijk in het veld gebeurt. Uiteindelijk is niet een beleidsvisie maar het recht beslissend, dus het juridisch spoor van dwingende rechtsinstrumenten als omgevingsplan en verordening. Ook de komende Omgevingswet onderscheidt helaas een tweedeling tussen het (vrijblijvende) beleidsspoor en het (bindende) juridisch spoor. Het beleidsspoor kan zodoende wenkende perspectieven schetsen, zonder dat dat ook daadwerkelijk gebeurt. Het gemeentelijk omgevingsplan en de provinciale omgevingsverordening zijn beslissend voor wat er planologisch kan en ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt.

De NOVI als rijksbeleidsvisie bevat geen enkele bindende rechtskracht

De NOVI als rijksbeleidsvisie bevat geen enkele bindende rechtskracht zoals in het verleden met de befaamde planologische kernbeslissingen, de PKB’s, wel het geval was. Na jarenlange centralisatie zouden we nu weer moeten gaan denken aan een vorm van recentralisatie als nieuwe subsidiariteit in het ruimtelijk domein.
Waar voorheen het Rijk in de vorm van een ministerie toegerust op ruimtelijke ordening en milieu (VROM) en de Rijksplanologische Dienst (RPD) en Dienst Landelijk Gebied (DLG) een betekenisvolle rol speelden om de regio en het rijk planologisch te verbinden, ontbreekt dit nu geheel; zowel planologisch als ontwerptechnisch als omgevingsrechtelijk.

Subsidiariteit

Vroeger kon je als centrale overheid onderdelen uit een ruimtelijke nota een PKB-status meegeven. Als zogenoemde concrete beleidsbeslissingen waren ze bindend voor lagere overheden bij hun ruimtelijke planning. Je ontnam daarmee niet alle bestuursvrijheid of autonomie van de lagere overheid, maar gaf ze wel een duidelijk kader. Dat heette in het staatsrecht altijd het subsidiariteitsbeginsel. Er is planhiërarchie, maar dat ontneemt lagere overheden niet al hun autonomie; iedereen doet wat en de rijksoverheid regisseert. Dat zou dus bijvoorbeeld erg handig zijn bij de groen-blauwe verbreding van de IJssel tot een grote IJsselvallei die door twee provincies en diverse gemeenten loopt. Zonder een PKB zoals we die tot 2008 in de oude Wet ruimtelijke ordening kenden, lukt zoiets niet. Ook verderop bij de IJsselmonding heb je weer rijksregie nodig bij de ontwikkeling van een groot zoetwater-estuarium en de aanleg van een randmeer rondom de Noordoostpolder. Alles overschrijdt grenzen van diverse lagere overheden.

Zo’n rechtsinstrument als de PKB zouden we dus eigenlijk weer nodig hebben voor de grote groen-blauwe lijnen dwars door Nederland. Denk aan het omtoveren van onze grote rivieren tot brede riviervalleien en aan de groen-blauwe dooradering van de stedelijke omgeving, aan voorwaartse kustverdediging en wellicht ook aan de driedeling die bijvoorbeeld de commissie-Remkes en anderen nu voorstellen voor een agrarische hoofdstructuur van hoogproductieve landbouw, een verwevingszone als bufferzone en vervolgens het klimaatrobuuste natuurnetwerk. Het handige van een PKB is dat het rechtsgeldig en dwingend de decentrale planologie zou kunnen regisseren. Het geeft langs lijnen van subsidiariteit – elke overheidslaag doet wat en houdt een zekere autonomie – algemene kaders aan omgevingsplannen, omgevingsverordeningen en omgevingsvisies van de lagere overheden (zie schema). Dat kan op hoofdlijnen voor een bepaald gebied, bijvoorbeeld voor de transformatie van veenweidegebieden of de hoge zandgronden of in theorie zelfs landsdekkend, maar het kan ook zijn voor een bepaald facet van het gebied of het land, bijvoorbeeld ruimte voor de rivier, moeraszones, strategische zoetwaterreserves, gestuurde zoet-zoutgradiënten en vismigratie.

Duurzame gebiedsontwikkeling

Bijna vier decennia hebben we in het ruimtelijke ordeningsrecht met PKB’s gewerkt. Dit planologische instrument is kennelijk bijna vergeten, maar je had fraaie voorbeelden zoals de PKB Waddenzee, de Nota mobiliteit of de PKB Ruimte voor de Rivier. In 2008 werd dit instrument geschrapt; misschien ook wel in verband met het toen nog heersende neoliberale credo van het decentralisme. We leven nu in andere tijden; waarschijnlijk al in tijden van het postliberalisme waarbij we voor klimaat en duurzame gebiedsontwikkeling weer meer zien in een staat die reguleert via het subsidiariteitsbeginsel: lagere overheden zijn weliswaar bevoegd gezag maar dan wel binnen de algemene kaders van de centrale overheid die de grote lijnen uitzet en in de gaten houdt.

Niet alleen instrumenteel, met zo’n PKB, ook inhoudelijk zal het traditioneel sectoraal ingedeelde omgevingsrecht voor water, natuur, bouw, bodem, lucht soms doorbroken moeten kunnen worden omwille van het grote duurzame geheel. Integraal zou boven sectoraal moeten kunnen gaan: een sectorale watertoets of habitattoets zou soms moeten wijken voor het integrale klimaatbestendige verhaal. Ook hier kan een nieuw te formuleren omgevingsrechtelijke wetsystematiek een oplossing bieden: de terugkeer van de PKB als planologisch superinstrument, maar ook een nieuw overkoepelend rechtsbeginsel van duurzame gebiedsontwikkeling. Dit betekent aanpassing van de nieuwe Omgevingswet en een herwaardering van subsidiariteit.


[1] M. Baptist, T. van Hattum et al., Een natuurlijkere toekomst voor Nederland in 2120, Wageningen 2019; https://www.wur.nl/upload_mm/0/8/7/6acffa98-feb5-4354-856f-1a85d688ad64_WUR%20Rapport%20-%20Een%20natuurlijkere%20toekomst%20voor%20Nederland%20in%202120.pdf