Omschakelen naar een adaptief omgevingsbeleid
Omarm de onzekerheid, stuur bij op ambities

| 20 maart 2019

Haven-Stad is een van de laatste grote gebieden binnen de Ring A10 waar een hoogstedelijk woon-werkgebied is te realiseren. Beeld Gemeente Amsterdam/Your Captain Luchtfotografie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Voor Haven-Stad in Amsterdam is adaptief omgevingsbeleid toegepast om een cyclisch besluitvormingsproces op te tuigen. Aan de hand van abstracte ambities – een duurzame, gezonde, goed bereikbare en hoogstedelijke wijk – is met een strategische ‘levende’ MER afgepeld welke hoofdkeuzes, randvoorwaarden en spelregels noodzakelijk zijn om tot een passend ontwikkelkader te komen.

Lees het volledige artikel en de bijdrage van Klaas-Jan Dolman (Gemeente Amsterdam) over deze uitdagende transformatieopgave in ROm 3, maart 2019. ROm is gratis voor ambtenaren. Neem nu een abonnement!

Onze huidige modellen zijn niet in staat om te voorspellen hoe de wereld er over tien of twintig jaar uitziet, laat staan om inzicht te bieden in de modieuze planhorizon van 2050. Om zorgvuldige besluiten te kunnen nemen in de toekomst is het zaak om die complexiteit en de daarbij behorende onzekerheid te omarmen. In deze nieuwe realiteit is het aan de overheid om een wenkend perspectief te bieden en door bijsturing de grenzen te bewaken. Dat gaat niet samen met het vooraf bepalen van transitiepaden, noch met het planologisch in beton gieten van de toekomstige situatie. De toenemende complexiteit van de leefomgeving en de Omgevingswet vragen om heldere ambities, een adaptief afwegingskader en een cyclisch besluitvormingsproces. Deze stellen de overheid in staat om snel te kunnen anticiperen op nieuwe ontwikkelingen en inzichten.

Van model naar data
Het berekenen van stikstofdepositie met behulp van AERIUS is een prima middel om besluitvorming te versimpelen en te toetsen aan geldende normen, maar over de daadwerkelijke werking van de PAS om Natura2000-gebieden te beschermen, zijn terecht vragen gesteld. In het algemeen zijn modellen als middel om normen te ontwikkelen en er vervolgens aan te toetsen (nog) bruikbaar, maar niet meer om strategische keuzes te maken over de fysieke leefomgeving. Een luchtkwaliteitsmodel beschrijft namelijk niet wat het effect op de gezondheid is van een baan als fietskoerier, rijdend tussen de scooters. Een verkeersmodel vertelt ons evenmin of de kinderen van die fietskoerier over vijftien jaar met een bakfiets, een scooter of een zelfrijdende auto naar school worden gebracht. Dat heeft weer impact op de geluidberekeningen, dus die kunnen ook in de prullenbak als nieuwe mobiliteitsconcepten zich aandienen.

Na de ivoren toren is het nu tijd om de kristallen bol vaarwel te zeggen

De complexiteit van de (fysieke) leefomgeving wordt de komende jaren alleen maar groter. De opkomst van smart cities met een extra datalaag in de leefomgeving brengt talloze kansen om systemen beter en/of anders te benutten. Dit leidt tot een grote diversiteit aan oplossingen, met een hoge kans op disruptie van de bestaande systemen. Pas na introductie van smart-concepten kunnen we ons echt een beeld vormen van de ruimtelijke impact. Dan blijkt bijvoorbeeld dat Uber niet automatisch tot minder autogebruik leidt, of dat deelfietsen niet altijd tot minder zwerffietsen leidt. De simpele representatie van verkeer als het verplaatsen van auto’s voldoet niet meer, en in de toekomst zeker niet.

Met behulp van de juiste instrumenten kunnen we de kristallen bol vervangen door feitelijke informatie. Niet de gemodelleerde profetie van de toekomst, maar de gemeten trends bepalen daarin de besluitvorming. Dat betekent niet dat de taak van de overheden wordt beperkt tot monitoring. Juist dit adaptieve omgevingsbeleid vraagt om een overheid die wendbaar is en helder communiceert over ambities en prioriteiten. Deze bieden het integrale afwegingskader voor nieuwe initiatieven en de basis voor samenhangende bijsturing.

Vervlechten van functies
Ook de Omgevingswet en de tijdgeest vragen om een andere blik op de toekomst. Ruimtelijke opgaven zijn geen kwestie meer van het vervangen van de ene functie door een andere. Nederland is ‘vol’ in de zin dat elke nieuwe functie botst met bestaande waarden en functies. Dit maakt een integrale benadering en het vervlechten van functies noodzakelijk.
Om initiatiefnemers, ambtenaren, ruimtelijk adviseurs en (milieu)specialisten uit de geijkte en sectorale paden los te weken, is het zaak dat overheden hun verantwoordelijkheid nemen. Heldere, hetzij enigszins abstracte ambities en de bijbehorende opgaven bieden daarbij een wenkend perspectief en een transparant kader voor ontwikkelingen, ongeacht door wie deze zijn geïnitieerd. Stakeholders, van ontwikkelaar tot bewoner, kunnen hierop aanhaken in de wetenschap dat het stuur bemand is. De taak van de overheid ligt er vervolgens in om dit kader te bewaken en bij te sturen als het transitiepad een ongewenste richting inslaat.

Een omschakeling van lineaire naar cyclische processen

Adaptief omgevingsbeleid vraagt om een omschakeling van lineaire naar cyclische processen. Het Omgevingswet-instrumentarium biedt hiervoor de benodigde flexibiliteit en handvatten. Ambities landen in de omgevingsvisie en in omgevingswaarden, programma’s (kunnen) worden opgesteld om specifieke opgaven het hoofd te bieden en de uitvoerbaarheid van een (omgevings)plan hoeft niet op voorhand te worden aangetoond. Dit biedt de ruimte om de huidige situatie als uitgangspunt te nemen, de onzekerheid te omarmen en bij te sturen op ambities.
Het voorspelde eindbeeld staat in dit cyclische proces dan ook niet langer als selffulfilling prophecy centraal. Particuliere en publieke initiatieven zijn de drijvende krachten achter verandering, maar ambities vormen het wenkend perspectief waar deze aan bij kunnen dragen. In dit speelveld is voor participatie een duidelijke rol weggelegd in het samenbrengen van belangen. Monitoring en evaluatie zorgen voor de vinger aan de pols, gebaseerd op feiten in plaats van modellen. Monitoring was vanouds het staartje van het proces en is meer dan eens het kind van de rekening geworden. In een adaptieve beleidscyclus is monitoring het essentiële sluitstuk dat zorgt voor wendbaarheid en voortdurende verbetering.

Leidend principe
Monitoring biedt de informatie om snel en doelmatig bij te sturen. De informatiebehoefte voor de monitoringsopgave wordt bepaald door indicatoren. Deze beschrijven hoe het ervoor staat met de gestelde ambities, doelstellingen en opgaven en verklaren waarom bepaalde trends plaatsvinden. Deze indicatoren vormen het dashboard dat de overheid vertelt of het tijd is om bij te sturen, gas te geven of af te remmen. Afhankelijk van de gevoeligheid en de gewenste mate van sturing kan het abstractieniveau van deze indicatoren uiteenlopen.

Monitoring als essentieel instrument voor adaptief omgevingsbeleid

Om de indicatoren op te bouwen, zijn data nodig. Centraal staat een leidend principe voor smart cities: wat willen we weten en wat kunnen we meten? Door vanuit onzekerheden en ambities af te pellen waar het écht om gaat, is een antwoord te geven op de vraag waar we beschikbare data voor kunnen inzetten. Dat biedt direct uitdagingen voor vervolgonderzoek: welke indicatoren kunnen we nu nog niet bepalen, maar zijn wel essentieel voor de toekomst van onze steden? Daarop kunnen we ons richten in het ontwikkelen van nieuwe algemene meet- en monitoringssystemen.
Een tweede uitdaging ligt in het beter, nauwkeuriger en actueler in beeld brengen van benodigde indicatoren. Dit kan bijvoorbeeld met behulp van sensoren en nieuwe databronnen. Tenslotte kunnen we met goede monitoringssystemen toewerken naar een nieuwe generatie modellen op basis van data science. Die zullen ons in staat stellen om te anticiperen op ongewenste scenario’s en effectiever bij te sturen.

Wenkend perspectief
Voor de transformatie in het Amsterdamse havengebied, waar Haven-Stad moet verrijzen, hebben we die cyclische benadering van adaptieve planologie toegepast. Er is met de MER een interactieve leefomgevingsfoto gemaakt, waarin relevante gebiedsinformatie en thematische kaders zijn samengebracht. Zo bestaat er gedurende de transformatie van Haven-Stad altijd een actueel beeld van de stand van zaken in de fysieke leefomgeving, dat kan dienen als basis voor nieuwe initiatieven.
In het monitoringsplan zijn de (veelal kwalitatieve) ambities en doelstellingen gekoppeld aan objectief kwantificeerbare indicatoren. Deze indicatoren beschrijven en verklaren of de doelstellingen uit de ontwikkelstrategie worden behaald. In een tweejaarlijkse monitoringsrapportage wordt geëvalueerd of er aanleiding is om bij te sturen. Die aanleiding kan voortkomen uit significante afwijkingen van het verwachte transitiepad, maar ook uit gewijzigd beleid of wet- en regelgeving. Daarmee is het monitoringsplan toekomstbestendig en in zekere zin beleidsneutraal.
Bijsturing is mogelijk op uiteenlopende aspecten: door het eerder of uitgebreider treffen van maatregelen; door het vaststellen van nieuwe spelregels; door het aanscherpen van ambities; en het vastleggen van nieuwe doelstellingen. De monitoringsrapportages hebben daarnaast een signaleringsfunctie en bieden inspiratie voor initiatieven uit de markt om bij te dragen aan de doelstellingen voor het stadsdeel.

De cyclische benadering stelt Amsterdamse bestuurders in staat om de wijze waarop de stad zich ontwikkelt steeds beter te doorgronden. Met het monitoringsprogramma worden relevante data verzameld waar toegepast wetenschappelijk onderzoek zich op kan richten om de werking van de stad nader te verklaren. Nu wordt de basis gelegd voor een toekomst waarin stedelijke processen op basis van realtime data worden gestuurd. Met een vinger aan de pols van de integrale ambities, kunnen bestuurders en stakeholders zich richten op de actuele knelpunten en koerswijzigingen.

De grote ruimtelijke opgaven – woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie – vallen samen met economische voorspoed en de introductie van de Omgevingswet. Het is nu aan overheden om die dynamiek én de onzekerheid over de toekomst te omarmen. Neem de verantwoordelijkheid om een wenkend perspectief te bieden en zorg nu voor effectieve inzet van de beschikbare instrumenten om goed voorbereid aan het stuur te staan. En laat dan die toekomst maar komen.

Just Verhoeven

adviseur ruimtelijke strategie, Antea Group