Participatieperikelen

| 17 april 2019

Als er geen nieuw uitstel komt, dan is de Omgevingswet in 2021 van kracht. Breed verkennen en participeren voor de schop in de grond gaat, is helemaal in de geest van de wet. De initiatiefnemer is zelf verantwoordelijk voor het betrekken van andere belangen en de omgeving. De vorm van de participatie is bewust vrijgelaten. Geen project, plek of participant is immers hetzelfde en de wet gaat uit van vertrouwen.

Het is de codificatie van een langjarige beweging die kiest voor ‘meer verantwoordelijkheid bij de samenleving’. Het Sociaal Cultureel Planbureau constateerde een aantal jaren geleden al de ontwikkeling naar een nieuw verantwoordelijkheidsmodel waarin de overheid de doelen formuleert, maar burgers en bedrijven zelf mogen bepalen hoe ze die bereiken. Vervolgens toetst en sanctioneert de overheid. Het SCP spreekt van ‘een geregisseerde eigen verantwoordelijkheid’.

Minister Kajsa Ollongren gaf in maart haar Planologielezing voor studenten van de Rijksuniversiteit Groningen. Uit die lezing blijkt dat het kabinet ook van dit model uitgaat. Zeker waar het de klimaat- en energiedoelstellingen van de Rijksoverheid betreft. De minister stelt dat de energietransitie zijn beslag krijgt in de directe leefomgeving van mensen en dat daarom participatie van en draagvlak bij burgers voorop moeten staan. Tegelijkertijd waarschuwt zij dat gemeenten en provincies ‘niet in conservatisme moeten blijven steken’. Dat zou de Rijksoverheid in de positie brengen zaken te moeten afdwingen.

De proteststem woont in suburbia

Het kabinet volgt dus de beweging naar meer verantwoordelijkheid voor en vertrouwen in de samenleving, maar het is wel geregisseerde verantwoordelijkheid en geclausuleerd vertrouwen. Anderzijds constateert het kabinet een afgenomen vertrouwen in de overheid bij burgers en meent ze met de Omgevingswet ‘een bescheiden bijdrage aan herstel van vertrouwen te kunnen leveren’. Door betere besluitvorming over projecten, inzichtelijker procedures en regelgeving, beter beschikbare informatie over de fysieke leefomgeving en het faciliteren van burgerparticipatie.

Vertrouwen in de overheid vraagt een rijksoverheid die zijn medeoverheden en burgers vertrouwt. Dat loopt stroef van beide kanten. Het burgerperspectievenrapport 2019 en recente SCP-publicaties bevestigen wat je op je klompen aanvoelt: het vertrouwen in de overheid loopt terug. Tegelijkertijd wordt het vertrouwen van bestuurders, beleidsmakers én participatieprofessionals in burgers bemoeilijkt door de gevolgen van polarisatie tussen bevolkingsgroepen.

Die polarisatie is het gevolg van een groeiende tweedeling die goeddeels parallel loopt aan de scheiding arm-rijk, laagopgeleid-hoogopgeleid. Een afstand die zich ook geografisch manifesteert. ‘De proteststem woont in suburbia’, zegt politiek-geograaf Josse de Voogd. Op een iets hoger schaalniveau kenden we al de verschillende werelden van platteland en stad. Daarnaast is het vooral een scheiding in de hoofden en harten van mensen.

Staatssecretaris Snel en de carbontax

Een kloof waarin het verlies van oude zekerheden voor velen niet werd gecompenseerd door nieuwe perspectieven, waarin wantrouwen staat tegenover het vertrouwen dat het hoogopgeleide deel van de bevolking heeft in zichzelf en de maatschappij. Die kloof is een cultuurstrijd geworden die wordt uitgevochten op vele fronten. Voor of tegen zwarte piet, voor of tegen gender neutrale toiletten, voor of tegen minder vlees, maar ook: bos versus hei, voor of tegen windmolens, zonneparken en toekomstgericht klimaatbeleid.

In die strijd wordt informatie van overheid en kennisinstellingen betwist, en niet altijd onterecht. Staatssecretaris Snel van Financiën lijkt de Tweede Kamer bijvoorbeeld niet juist te hebben geïnformeerd over de carbontax, het rekenmodel waarmee de effecten van subsidie voor elektrisch rijden worden ingeschat. Maar rapporten van adviesbureaus worden soms ook al gewantrouwd omdat hun opdracht van de overheid komt. Tegelijkertijd voelen burgers en belangengroepen – die veel tijd, energie en kennis in participatie steken – zich niet altijd serieus genomen.

De politiek is leidend

Het doorzetten van centraal gemaakte keuzes, waarmee minister Ollongren in haar planologielezing dreigde, kun je zien als daadkrachtig beleid dat heldere kaders stelt aan werkbare participatie. Aan de andere kant zou een dergelijk optreden de sociaal-maatschappelijke en geografische tweedeling in ons land versterken en het draagvlak in langjarige besluitvormingsprocessen voor grote opgaven verzwakken.

Ook al omdat regionale en lokale overheden steeds vaker de kant van hun burgers zullen kiezen en daarmee tegenover de keuzes van de nationale overheid komen te staan. Ongeacht hoeveel gebiedsdialogen en botsproeven er in de aanloop naar de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden gehouden om de energie- en klimaattransitie door te kunnen zetten. Dit dilemma voor politiek en beleid raakt ook de ruimte voor participatie.

Het Klimaatakkoord van Parijs stelt doelen voor 2050 en redeneert terug naar wat en  wanneer in de tussentijd moet worden bereikt. Een nationaal klimaatakkoord – en eventueel een klimaatwet – borgt die doelstellingen langjarig in nationaal beleid. Dat kan op hoofdlijnen, maar een nieuw regeerakkoord zal leidend zijn. Het betekent dat we in de participatieprocessen rond langjarige trajecten altijd rekening moeten houden met politieke koerswijzigingen. Dat pleit voor een incrementele beleids- en participatiepraktijk die ervaringen en voortschrijdend inzicht weet terug te ploegen naar het begin van nieuwe- en vervolgtrajecten. Dat heet soms ‘zwalkend beleid’, maar het is verstandig en bovendien de consequentie van een democratisch bestel.

Bas van Horn

basvanhorn@gmail.com