Participeren of blokkeren

| 11 juli 2019

Vliegveld Lelystad gaat voorlopig nog niet zorgen dat Schiphol substantieel kan blijven groeien. Minister Cora van Nieuwenhuizen heeft de openingsdatum van april 2020 geschrapt. Het is de schuld van De Europese Commissie die aarzelt om ‘pretvluchten’ anders te behandelen dan ‘economisch noodzakelijk’ luchtverkeer. Het is de schuld van de Raad van State die de PAS (programmatische aanpak stikstof) de pas afsneed. Niks groeien, monitoren en achteraf repareren, zegt de Raad, maar vooraf duidelijk maken hoe extra milieubelasting wordt voorkomen. En het is natuurlijk de schuld van het weinig doorzichtige gerommel met de MER en de laagvliegroutes van Lelystad.

Wie mag waar en wanneer vliegen?

Het kabinet zet ondertussen toch de deur voor beperkte groei van Schiphol vanaf 2021 open en zal streng toe gaan zien op naleving van de afspraken. Het lijkt er wel op dat er pas echt duidelijkheid voor Schiphol en Lelystad komt als de integrale herindeling van het Nederlandse luchtruim medio 2023 is afgerond.

Wie mag waar en wanneer boven Nederland vliegen? Die herindeling is op zich al een klus van ongekend formaat. Defensie en het ministerie van Infrastructuur en Water moeten er in het Programma Luchtruimherziening samen uit zien te komen met de Luchtverkeersleiding Nederland, het Commando Luchtstrijdkrachten en Maastricht Upper Air Control. Daarbij worden stakeholders van ballonvaarders tot grote luchtvaartmaatschappijen geconsulteerd en de zeventien miljoen kritische Nederlanders zo goed mogelijk geïnformeerd over de veranderingen in het luchtruim boven hun hoofd. Ga er maar aanstaan.

Transparantie, zorgvuldigheid en navolgbaarheid zijn de toverwoorden

Transparantie, zorgvuldigheid en navolgbaarheid zijn de toverwoorden in de aanpak van omgevingsmanagement en participatie. Dat moet ook wel, want we zijn kritischer geworden op de luchtvaart. Voor sommigen is het kosmopolitische airportgevoel al omgeslagen in vliegschaamte over milieu- en klimaatbelasting. Daarbij komt dat het instrument van de Alders-tafels – waarmee de communicatielijnen met de luchthavenomgeving lang werden opengehouden – is uitgewerkt en er bij alle partijen een katterig gevoel is blijven hangen over het proces rond Lelystad tot nu toe.

Het sentiment in de regio

Het moet dus anders en beter. Daarom is onder meer de startbeslissing voor het luchtruimherzieningstraject in april publiekelijk gelanceerd met een boekje, was er meteen een website en heeft men een projectmanagement office (PMO) opgezet waarin alle luchtvaartprogramma’s van de Rijksoverheid informatie delen en hun contacten met veelal dezelfde stakeholders op elkaar afstemmen.

Voor de maatschappelijke participatie waren er al de civiele- en militaire omgevingsraden rondom luchthavens, maar daar is nu iets nieuws bijgekomen: de provinciale kerngroep waar regio-specifieke luchtvaartissues op tafel liggen. De provincies stellen de kerngroepen samen waarbij het ministerie advies geeft. Het uitgangspunt is dat in ieder geval gemeenten, bewoners, natuur- en milieuorganisaties en het bedrijfsleven aan tafel zitten.

Het Programma Luchtruimherziening zoekt de kerngroepen op om te horen, zien en voelen wat er speelt

Het Programma Luchtruimherziening zoekt de kerngroepen op om te horen, zien en voelen wat er speelt. Want de luchtruimherziening raakt iedereen, maar niet iedereen op dezelfde manier en in dezelfde mate. Op die manier hoopt men het sentiment in de regio beter aan te voelen en een nieuw decentraal gremium te hebben dat kan helpen bij het inrichten van maatschappelijke participatie.

Kaders voor participatie

De hamvraag is natuurlijk: gaat het helpen? Het antwoord: een beetje. Ook bij het programma luchtruimherziening zijn ze realistisch en gaat men ervan uit dat niet iedereen tevreden zal zijn met de uitkomsten. Dat is per definitie het geval met zoveel stakeholders en een luchtruimherziening die de leefomgeving van alle inwoners in meer of minder mate raakt. Het heeft ook te maken met de rol die we voor participatie zien.

Sommige betrokkenen aan Rijkskant waren teleurgesteld dat deelnemers aan de vorig jaar gehouden luchtvaartgesprekken over de toekomst van de luchtvaart, niet wilden ingaan op de voorgelegde stellingen en dilemma’s. Men participeerde om het eigenbelang, het belang van natuur- en milieu of het principe van 0-groei naar voren te brengen. Niet om de dilemma’s van de overheid te helpen oplossen. Dat is letterlijk ieders goed recht, maar niet wat de Rijksoverheid met participatie beoogt.

Wie bepaalt de kaders: de politiek of de samenleving?

Achtereenvolgende kabinetten hebben de afgelopen decennia geleidelijk ‘verantwoordelijkheid bij de samenleving teruggelegd’. Het SCP constateerde een aantal jaren geleden al dat zich een nieuw verantwoordelijkheidsmodel aan het ontwikkelen was. De Rijksoverheid formuleert de doelen, maar medeoverheden, burgers en bedrijven bepalen in zekere mate hoe ze die bereiken. Vanuit rijksoptiek dient participatie ertoe de samenleving invulling te laten geven aan de rijksdoelen.

Een deel van de maatschappelijke participanten accepteert die kaders niet en gebruikt formele procedures en andere participatietrajecten om de opgave en de doelen van beleid zelf ter discussie te blijven stellen. Dat is deels te wijten aan gebrekkig verwachtingenmanagement en deels aan belangengroepen die nu eenmaal de middelen inzetten die hen ten dienste staan om eigen doelen na te streven. Aan het eerste is iets te doen, het tweede zal een lastig gegeven blijven. Niet alleen als het gaat om de toekomst van de luchtvaart, maar in alle trajecten waar opvattingen botsen en burgers in hun leefomgeving worden geraakt.

Bas van Horn

basvanhorn@gmail.com