Naar een concrete Nationale Omgevingsvisie
Perspectiefgebieden

| 20 september 2018

De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) kan sterk aan kracht winnen door opgaven voor samenhangende gebieden uit te werken en uitvoeringsgericht te maken. Naar analogie van de sleutelprojecten in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra, kiest het kabinet er dan ook voor om de opgaven in perspectiefgebieden concreet te maken (Minister BZK 2018). Dat biedt perspectief, vindt Rienk Kuiper (PBL).

Dit artikel staat in een uitgebreidere versie in ROm 9, september 2018

De tijd van het adagium ‘je gaat erover of niet’ uit de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte is lang voorbij. Iedereen erkent dat in een land als Nederland vrijwel altijd veel actoren en overheidslagen betrokken zijn: multi-actor en multi-level. Maar dan wel met voor elke actor een goed herkenbare rol, per onderwerp, per schaalniveau.
De Omgevingswet ruimt een belangrijke plaats in voor de samenhang der dingen in omgevingsvisies. Met zoveel verschillende actoren kan het al snel lastig overleggen worden als de gesprekken te abstract blijven. Dan dreigt een terugvallen in exclusieve competenties, bureaupolitiek en sectorale Alleingang. Het kan dan helpen om vanuit de inhoud te vertrekken, abstracties concreet te maken, te bedenken hoe je gedeelde visies ook kunt uitvoeren.
Samenhang wordt concreet op de juiste schaalniveaus.

Warmtenet en riool
Als eerste een lokaal schaalniveau, het niveau van de wijk. Gemeenten staan hier voor de belangrijke taak om een groot aantal opgaven te coördineren. Stel dat er vanuit de energietransitie een opgave ligt om een wijk van gas los te maken door een warmtenet aan te leggen. Tegelijk staat de sociale woningbouw in de komende jaren grootschalig onderhoud te wachten. Ook ligt er een opgave vanuit de klimaatverandering: om de wijk voor te bereiden op de opvang van clusterbuien en om zwoele zomernachten wat dragelijker te maken. Tenslotte is er over vijftien jaar een vervanging van de al lang afgeschreven riolering gepland.

Moet de gemeente nu vijftien jaar wachten met de aanleg van het warmtenet?
Twee keer de weg openleggen betekent wel een heel hoge kostenpost, nog afgezien van alle overlast voor de bewoners. Moet de gemeente nu vijftien jaar wachten met de aanleg van het warmtenet? Dat is lastig. De gemeente staat voor de klimaatopgave en bovendien vormt dit warmtenet onderdeel van een regionale voorziening waar je niet zomaar een schakel uit kunt halen. Maar op dit moment is het rioolfonds nog onvoldoende gevuld. De gemeente kan natuurlijk de rioolheffing verhogen. Maar zo’n verhoging van de lokale lasten dreigt het lokale draagvlak voor de energietransitie te ondermijnen.
Wat kan nu de rol voor het Rijk zijn? Het klimaatakkoord signaleert al dat een wijkgerichte aanpak kansen biedt om de energietransitie te combineren met andere opgaven zoals klimaatadaptatie, verdichting, vergroening en opgaven vanuit mobiliteit (Klimaatberaad 2018). Maar de notie van het hierboven beschreven gemeentelijke coördinatieprobleem ontbreekt nog. De NOVI kan agenderen dat het Rijk de gemeenten ook van de nodige instrumenten voorziet. Het Rijk kan bijvoorbeeld een revolverend fonds oprichten. Dat stelt gemeenten in staat om zonder forse lokale lastenverhoging de investering in het rioolnet in de tijd naar voren te halen. Het Rijk vervult zo ook de rol om andere overheden van geschikte instrumenten te voorzien (‘systeemverantwoordelijkheid’).

Visie en investeringen
Een tweede voorbeeld ligt op regionaal schaalniveau: de stedelijke regio. Meer samenhang tussen verstedelijking en mobiliteit is een belangrijke opgave voor gemeenten en provincies. Maar ook voor het Rijk, als investeerder in de hoofdinfrastructuur – die in Nederland ook een regionale en lokale functie heeft. Het rijksbeleid voor stedelijke regio’s kan consistenter.
Het Rijk kiest er met de Ladder voor Duurzame Verstedelijking – evenals de meeste decentrale overheden – duidelijk voor om verstedelijking (althans wat betreft woningbouw) zoveel mogelijk binnenstedelijk te laten plaatsvinden. Het bereikbaarheidsbeleid volgt hier maar beperkt in. Terwijl binnenstedelijk verstedelijken een goede manier is om de bereikbaarheid te verbeteren, zet het Rijk veel bereikbaarheidsgeld juist in op buitenstedelijke mobiliteit. Per saldo is de bereikbaarheid in termen van nabijheid de afgelopen jaren verbeterd, maar die verbetering had groter kunnen zijn als nieuwe infra-bebouwing niet deels ook naar perifere locaties had geleid.

]Het Rijksbeleid voor stedelijke regio’s kan consistenter
Het gaat bij stedelijke regio’s niet alleen om nieuwbouwlocaties en infrastructuur. Het gaat ook om typen woningen, om stedelijke milieus. Het gaat om het versterken van het vestigingsklimaat, om het optimaliseren van de quality of living, om herstel van de kwaliteit van het omringende landschap. Het gaat niet alleen om concurrerend, maar ook om duurzaam. Hoe kan op korte termijn de luchtkwaliteit verbeteren, hoe ziet op de wat langere termijn een circulaire economie in die regio eruit?
Welke rol heeft het Rijk bij de stedelijke regio? We zien op dit schaalniveau een groot verschil tussen visie van overheden en hun feitelijke investerings- en subsidieverleningsgedrag. Het Rijk hecht sterk aan binnenstedelijk bouwen, maar legt investeringen in buitenstedelijke mobiliteit nu al vast tot 2030. We vinden een hoogwaardige kenniseconomie belangrijk, maar kiezen voor fiscale stimulering van bedrijven die goed zijn in goederenopslag in grote loodsen langs de snelweg.
De NOVI kan duidelijk maken wat we echt van belang vinden en daar een heldere uitvoering aan koppelen.

Verknoping van dossiers
Een derde voorbeeld vinden we in de mainports. Hier zijn het internationale, nationale en regionale schaalniveau verknoopt. Economische ontwikkelingen, de circulaire economie en energietransitie vragen om een spoedige herijking (PBL 2016). Rond Schiphol vragen klimaatambities, leefomgevingskwaliteit en verstedelijking om een nieuw evenwicht. Maar ook de Rijnmond staat voor een enorme opgave. Een voorbeeld: er is de energietransitie, en de petrochemie moet zich omvormen tot een circulaire en biobased chemie. De Nederlandse landbouwgrond is te duur om er bulkgrondstoffen voor de industrie te verbouwen. Het is daarom van groot strategisch belang voor ons land om nu al de aanvoer van duurzame biomassa uit andere landen veilig te stellen. Bijvoorbeeld vanuit de Oekraïne of het Noord-Franse graangebied. De capaciteitsvergroting van de Seine-Scheldeverbinding kan in dat licht dan ineens ook voor ons land van groot belang zijn (PBL 2013). Sectorale prioriteiten krijgen een ander accent als je ze verbindt met andere dossiers. De NOVI biedt de kans om deze verbindingen in beeld te brengen en door te vertalen naar investeringsprogramma’s.

Over de grenzen heen
Met dit laatste voorbeeld komen we al snel op Noordwest-Europees schaalniveau, het niveau van Nederland met zijn buurregio’s, de Rijn-Maas-Schelde-Delta. De opgaven op dat schaalniveau blijven in beleidsstukken vaak wat diffuus. ‘We moeten Nederland in internationaal verband bekijken’, en daarna blijft het stil. Laten we nog een concreet voorbeeld geven.
In de grensregio’s bevindt zich soms een behoorlijk aantal banen op korte afstand over de grens. De grens tussen Nederland, Duitsland en België blijkt nog steeds een zeer grote barrière te vormen voor de arbeidsmarkt aan weerszijden ervan. De grensoverschrijdende pendel tussen Nederland en de buurlanden is in 2012 beperkt en ten opzichte van 2008 zelfs afgenomen. De totale pendelstroom is slechts vijf procent van wat mogelijk zou zijn, als je uitgaat van het aantal banen én inwoners binnen acceptabele woon-werkreistijd van de grens (Weterings & Van Gessel-Dabekaussen, 2015).
Bij het slechten van institutionele barrières voor deze arbeidsmarkt komt de systeemverantwoordelijkheid van de rijksoverheid weer om de hoek kijken. De NOVI kan aanpassingen op dat vlak agenderen. Maar er kan ook een fysieke verantwoordelijkheid liggen, bijvoorbeeld door een beter grensoverschrijdend openbaar vervoer mogelijk te maken.

 

De aanleg van een warmtenet lijkt soms een geïsoleerde opgave. Dat gaat voorbij aan de belangrijke 

coördinerende taak van gemeenten.

Beeld PBL 2018

 

 

 

 

 

Nederland vormt een ruimtelijk onderdeel van Noordwest-Europa. De opgaven in Noordwest-Europees perspectief blijven vaak nog wat diffuus.

Bron ESPON Programme (2014)