Weghalen remmende werking op initiatieven en ontwikkeling
Planschade onder de Omgevingswet

| 1 december 2016

Onder de Omgevingswet kent het omgevingsplan functies toe aan locaties. Deze zullen bij recht veel ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden bieden dan de huidige bestemmingen. Doel is om plannen uitnodigender te maken. Dat is mooi, maar uitgaande van de huidige planschaderegeling leidt dat tot torenhoge planschades. Een nieuwe planschaderegeling biedt uitkomst.

In de Omgevingswet is hoofdstuk 15 ‘Schade’ gereserveerd; een voorlopige wettekst is nog niet bekend. Onder de Wro is planmaximalisatie het uitgangspunt; de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het oude en nieuwe plan worden maximaal ingevuld. In de praktijk komt dat erop neer dat hoe meer (hinderlijke) mogelijkheden een nieuwe bestemming biedt, hoe groter de indirecte planschade is (schade als gevolg van wijzigingen op gronden in de omgeving). In het geval van directe planschade (schade als gevolg van wijzigingen op de eigen gronden) blijkt dat hoe ruimer de bestaande mogelijkheden bij recht zijn, des te hoger de vergoeding is, als deze mogelijkheden worden wegbestemd (zie kader). In de eerste situatie zal de redelijk denkende en handelende koper in zijn koopprijs verdisconteren dat het woon- en leefklimaat in en om de woning verslechtert. In het tweede geval heeft het object minder waarde omdat er waardevermeerderende mogelijkheden zijn geschrapt. Dat varieert van het wegbestemmen van aanvullende bouwmogelijkheden bij een bestaande woning tot het schrappen van een nieuwbouwlocatie voor kantoren (zie kader).

Living in the Netherlands

Planmaximalisatie en wegbestemmen

Een voorbeeld van planmaximalisatie in het geval van indirecte schade (schade als gevolg van wijzigingen op gronden in de omgeving) is het volgende: Een burgerwoning in het buitengebied is aan de voorzijde gericht op een open agrarisch gebied. Een nieuw bestemmingsplan heeft op deze gronden de realisatie van tien nieuwe vrijstaande woningen mogelijk gemaakt. De eigenaar van de burgerwoning claimt schade vanwege aantasting van zijn uitzicht, privacy en de omgevingskarakteristiek. Indien deze gronden in het oude plan bestemd waren conform de feitelijke situatie, dan zou de bestemmingsregeling bijvoorbeeld de aanplant van hoog opgaande beplanting en de realisatie van bouwwerken in oppervlakte en omvang sterk beperken. De maximale invulling met de nieuwe tien woningen leidt in vergelijking daarmee zeker tot planschade. Als echter het voorgaande bestemmingsplan op gronden voorzag in een agrarisch bouwblok van 1,5 ha, dan kon bij maximale invulling een groot oppervlak aan hoge stallen en schuren worden gebouwd, met de bijbehorende stankhinder en geluidhinder door de aan- en afvoer van (agrarisch) producten. In dat perspectief is de komst van enkele burgerwoningen nabij een bestaande burgerwoning eerder een voordelige wijziging dan een planschadeoorzaak.

Pogingen om reeds jaren ongebruikte nieuwbouwlocaties voor kantoren (zogenoemde greenfields) weg te bestemmen op gronden die in privaat eigendom zijn, stranden op het te grote planschaderisico. Omdat de vraag naar nieuwe ‘state of the art’ kantoren nog steeds aantoonbaar is, vertegenwoordigen de greenfields een aanzienlijke waarde. Wegbestemmen kan dan flink in de papieren lopen. Hetzelfde geldt overigens voor woningbouwlocaties; voor elke locatie kan, omdat geen rekening hoeft te worden gehouden met andere locaties, de theoretische waarde worden aangetoond.

Uitvoering volgens plan
Doel van de wetgever met het instrument omgevingsplan is om organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie te stimuleren. Functies bieden daarvoor ruime ontwikkelmogelijkheden. Dat kan echter bij een maximale invulling een planschaderisico opleveren.
De huidige planschaderegeling vindt zijn oorsprong in de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1965. In deze periode heerste de maakbaarheids- en centrale planningsgedachte. Ontwikkelingen werden mogelijk gemaakt door gedetailleerde bestemmingsplannen (voor woningbouwontwikkelingen veelal zogenoemde stempelplannen) en werden conform plan uitgevoerd. Als er al om planschadevergoeding werd gevraagd, dan correspondeerde de maximale invulling van het planologische regime nagenoeg volledig met de feitelijk gerealiseerde situatie. Lange tijd is dit zo gebleven; ook de vinexlocaties en latere gebiedsontwikkelingen werden op basis van zogenoemde blauwdrukplannen gerealiseerd; what you see is what you get.
Onder invloed van de recente economische crisis veranderde de uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen. Woningen bleken onverkoopbaar en transformaties kwamen niet op gang. Het recht op planschade voor omwonenden bleef echter onverkort gelden, waardoor zij een vergoeding kregen voor schade die nooit zou optreden. Initiatiefnemers moesten die schades vergoeden, zonder dat daar inkomsten tegenover stonden.

Ingebouwde onzekerheid
Om stilgevallen gebiedsontwikkelingen weer los te trekken, kwamen organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie in zwang. Door de ruime uitnodigende mogelijkheden is het planschaderisico echter groot. Neem het veel voorkomende voorbeeld van het toelaten van meer gemengde bestemmingen, zoals de bouw van een school in een bedrijvengebied.
In het geval van een gemengde bestemming die, behalve bedrijven en detailhandel, ook een maatschappelijke functie toelaat, ontstaat bij de realisatie van een school een gevoelig object dat in het kader van de milieuregelgeving bescherming geniet, bijvoorbeeld tegen geluid- of geurhinder. Voor bestaande bedrijven kan dit betekenen dat zij (dure) voorzieningen moeten treffen, zoals geluidwerende constructies of afzuiginstallaties, of zelfs hun bedrijfsvoering moeten aanpassen of staken. Omgekeerd kan het zo zijn dat binnen een gebied waar voorheen alleen woningbouw gepland was, een gemengde bestemming nu ook bedrijvigheid en horeca mogelijk maakt. In het algemeen zien we in de praktijk dat laatstgenoemde functies, vanwege de potentiële hinder, een hoger planschaderisico opleveren voor bestaande omliggende woningen.

Housing construction site in the Netherlands

Gemeenten reageerden op dit planschaderisico door vooral ‘uitnodigende’ plannen vast te stellen waarin nieuwe ontwikkelingen uitsluitend waren toegestaan na toepassing van binnenplanse flexibiliteitsbepalingen. Voor initiatiefnemers ontstond daardoor weer onzekerheid en vertraging bij de realisatie van hun initiatief. Ook zijn experimenten gedaan met bestemmingsplannen die onder voorwaarden veel flexibiliteit bij recht moesten bieden. Door de noodzakelijke voorwaardelijke verplichtingen voor bijvoorbeeld hinderafstanden of andere regelingen inzake de verenigbaarheid van functies, had dit zulke complexe en onleesbare regelingen tot gevolg dat dit nooit een standaard is geworden. Al met al vormt het planschaderisico dus nog steeds een drempel voor uitnodigingsplanologie.

Planschaderisico blijft drempel voor uitnodigingsplanologie

Daadwerkelijke schade
De bedoeling van de wetgever is dat functies in het omgevingsplan aan locaties ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden bij recht toekennen. Uitgaande van de huidige planmaximalisatie leidt dat tot torenhoge planschades, terwijl het merendeel van de mogelijkheden nooit verwezenlijkt zal worden. De voor de hand liggende reflex voor gemeenten is om beperkte mogelijkheden bij recht toe te laten en nieuwe ontwikkelingen pas te regelen als daartoe een concrete aanleiding bestaat – exact het tegenovergestelde van wat met het instrument omgevingsplan wordt beoogd!

Inmiddels bestaat enig inzicht in de uitgangspunten van een voorgenomen planschaderegeling onder de Omgevingswet, door de brief van 19 mei 2016 van de minister van Infrastructuur en Milieu. Volgens dat voornemen ontstaat een aanspraak op (indirecte) schade pas op het moment dat de schade zich daadwerkelijk voordoet. Van ‘daadwerkelijk ontstaan’ is sprake bij het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor realisatie van de ontwikkeling.

Forfaitair normaal maatschappelijk risico vermoedelijk op 5 procent

Van groot belang voor de beperking van planschade-uitkeringen is verder de voorgenomen regeling waarbij de aanspraak op directe planschade komt te vervallen, na ommekomst van een ‘redelijke termijn’. Deze regeling houdt in dat een eigenaar te horen krijgt dat onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden zullen worden wegbestemd als hij gedurende de genoemde termijn daarvan niet gebruikmaakt. Als de regeling gaat gelden zoals die is opgenomen in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet ten aanzien van enkele concrete locaties, dan bedraagt die termijn drie jaar.
Tot slot, maar zeker niet onbelangrijk, blijkt uit de brief van de minister dat het voornemen bestaat om het forfait normaal maatschappelijk risico vast te stellen op 5 procent.

Marian Braakensiek
Juridisch specialist Omgevingsrecht bij AnteaGroup

Dit is een iets ingekorte versie van het artikel in ROm 11, november 2016