Radicale voorstellen van een ambtelijke heroverwegingsgroep

| 6 mei 2020

Het rapport “Ruimte voor wonen” van de ambtelijke groep “Brede Maatschappelijke Heroverwegingen” heeft weinig aandacht gekregen in de vakpers. Ten onrechte. Er staan heel wat belangwekkende zaken in. Op veel punten is er sprake van een heldere analyse. En in diverse varianten staan spectaculaire zaken. Wat dacht u van: “Via een woningbouwfonds kunnen door het Rijk middelen beschikbaar worden gesteld voor het (sneller) ontwikkelen van locaties die naar voren komen in de nationale ontwikkel- en investeringsagenda.” Of deze: “Verlaging of gedeeltelijk terugsluizen van de verhuurdersheffing kan bijdragen aan het realiseren van woningen voor mensen met een lager inkomen en het verbeteren van de leefbaarheid van wijken”.

Het rapport maakt melding van een woningbouwopgave die “historisch gezien groot en complex” is. De opgave voor de komende tien jaar is veel groter dan we ons de afgelopen tien jaar hebben gerealiseerd. Volgens het rapport moeten er elk jaar 95.000 woningen worden gerealiseerd; 20 duizend meer per jaar dus dan in het Woonakkoord is voorzien. Citaat: “Uitgaande van een opgave van 95 duizend woningen per jaar, schiet de plancapaciteit tot 2030 tekort. Voor de periode tot 2030 is er in totaal voor ruim 825 duizend woningen plancapaciteit opgenomen, waarvan voor slechts 385 duizend met enige zekerheid is te bepalen dat het harde plancapaciteit in onherroepelijk vastgestelde bestemmingsplannen is. Vaak wordt gesteld dat circa 30 procent reservecapaciteit nodig is om uitval en vertraging op te kunnen vangen. Daarmee was net voldoende plancapaciteit beschikbaar voor de bouwopgave van 75 duizend woningen, maar gegeven de recent (omhoog) bijgestelde bevolkingsprognose schiet dat nu tekort. Conclusie: de realisatie van woningen loopt de laatste jaren achter bij de opgave en er is onvoldoende plancapaciteit”.

”Jaarlijkse taakstelling naar 95.000 woningen en te weinig plancapaciteit”

De commissie: “Het heeft maatschappelijk meerwaarde als woningen gebouwd worden dichtbij werkgelegenheid, bestaande infrastructuur (weg én ov) en bestaande voorzieningen zoals zorg en scholing. Binnenstedelijk bouwen is complex: er is vaker sprake van meerdere grondeigenaren, bodemsanering, bedrijfsuitplaatsing en technisch uitdagendere hoogbouw… Gezien de grootte van de opgave zijn ook buitenstedelijke locaties nodig.”

En even verder: “Bouwen op uitleglocaties en buiten stedelijk gebied is ook nodig om de groeiende woningvraag op te vangen.Binnen steden is er niet voldoende transformatieruimte (bijvoorbeeld voormalige industriegebieden, de zogenaamde brownfields) om aan de vraag te voldoen en binnenstedelijke verdichting loopt tegen grenzen aan. Bijvoorbeeld op het gebied van verstening, leefbaarheid en waterberging”.

“Om aan de nieuwbouwopgave van 95.000 woningen per jaar te kunnen voldoen, is een hogere capaciteit van de bouwsector nodig. Een dergelijke productie is in Nederland immers voor het laatst in 1995 gerealiseerd en vergt nu een forse sprong in de capaciteit. Lokale verschillen in eisen aan woningbouw belemmeren de productiviteit(sgroei) in de bouw. Gemeentelijk beleid is versnipperd. Voorwaarden aan huizen verschillen vaak per wijk op ogenschijnlijk relatief geringe aspecten, zoals gemeentelijke voorschriften over de hoogte van dakgoten. Het gebrek aan landelijke standaarden maakt industrialisatie van bouwprocessen moeilijker. Het belemmert het realiseren van schaalvoordelen en innovatie. Dit beperkt de arbeidsproductiviteitsgroei in de bouw. Overigens dragen ook andere factoren bij aan lage productiviteitsgroei. Zo moeten bouwbedrijven snel kunnen op- of afschalen gezien de volatiliteit van de woningmarkt en lange vergunningsprocedures. Dit maakt grote kapitaalinvesteringen erg risicovol. Vermindering van de cycliciteit in de bouw door bijvoorbeeld een doorbouwfonds kan meer investeringszekerheid bieden. Daarenboven draagt een goed werkende woningmarkt via hogere arbeidsmobiliteit en dus een betere matching op de arbeidsmarkt bij aan de macro-productiviteitsgroei.”

“Commissie pleit voor landelijk standaarden en minder gemeentelijke eisen”

De commissie constateert dat het huidige interbestuurlijke samenspel leidt tot onvoldoende sturing op het realiseren van voldoende woningen. Het instrumentarium voor de woningbouw van zowel Rijk als provincies kenmerkt zich door een combinatie van enerzijds informele instrumenten, zoals kennis, overleg, stimulering, en anderzijds heel ingrijpende en daarom ook zeer zelden toegepaste formele instrumenten als hetinpassingsplan of de aanwijzingsbevoegdheid.

Al met al betekent dit dat er de facto geen effectief werkend mechanisme is dat stuurt op het realiseren van voldoende woningen. De provincie draagt geen expliciete verantwoordelijkheid voor de woningbouwproductie. Daardoor is het belang van betaalbare woningen vaak ondergeschikt aan het behoud van open ruimte (CPB, 2019b).

De commissie is erg hard in het oordeel over de provinciale aanpak: “In de praktijk sturen provincies door het maximeren van de plancapaciteit van gemeenten en zijn ze minder gericht op en hebben ze minder instrumenten voor het stimuleren daarvan. Huidige procedures voorkomen niet dat sommige plannen jaren op de plank liggen, bijvoorbeeld door uiteenlopende belangen van gemeenten binnen een regio. Die plannen blokkeren andere initiatieven. Gemeenten en provincies gebruiken een veelheid van prognoses voor de woningbehoefte. Dat zorgt voor ruis in het gesprek. Bij de kwalitatieve invulling van de bouwopgave wordt vaak vooral gekeken naar de acute vraag, van onder meer jonge gezinnen, en minder geanticipeerd op vergrijzing en huishoudensverdunning op de langere termijn. De beperkte doorstroming van oudere zittende bewoners draagt daaraan bij. Gemeenten en provincies willen wel een breder gesprek voeren over ruimtelijke kwaliteit in plaats van alleen aantallen, maar dat lukt beperkt”.

”Provincies sturen te vaak op maximeren in plaats van stimuleren”

Geconcludeerd wordt: “voor het tijdig realiseren van de woningbouwopgave op de juiste locaties, is een integrale, domein-overstijgende blik nodig. Rijk, provincie en gemeente committeren zich op dit moment onvoldoende aan het gezamenlijk realiseren van de opgave waarbij bovendien een integrale sturing op het ruimtegebruik en het daarbij gericht inzetten van financiële middelen ontbreekt”.

De commissie is van mening dat de (concept) NOVI een investeringsagenda ontbeert. In een van de varianten roept de commissie op om elk jaar 800 miljoen vrij te maken voor een Woningbouwfonds voor het “sneller ontwikkelen van locaties die naar voren komen in de nationale ontwikkel- en investeringsagenda”. Het moet dan gaan om locaties die maatschappelijke meerwaarde hebben maar financieel niet voldoende rendabel zijn. Het kan gaan om bekostiging van voldoende betaalbare woningen, infrastructurele ontsluitingen, sanering, uitplaatsing van hinder gevende bedrijvigheid, stikstofcompensatie en een goede leefomgeving. Vrijwel identieke zaken als die welke subsidiabel zijn in de binnenkort te starten Woningbouwimpuls. Ook cofinanciering stelt de commissie voor op dezelfde wijze als voor de impuls is geregeld. Maar in tegenstelling tot huidige eenmalige Impuls van 1 miljard, is in dit scenario voorzien in de komende vier jaar elk jaar 800 miljoen euro.

Rapporten uit de Brede Maatschappelijke Heroverwegingsgroepen worden normaliter gedomineerd door de inbreng van de ambtenaren van het Ministerie van Financiën. Des te opmerkelijker is het voorstel om de verhuurdersheffing voor corporaties te verminderen: elk jaar wordt daarvoor 200 miljoen gereserveerd. Volgens de commissie blijft de woningbouwproductie van woningbouwcorporaties de laatste jaren achter en “door de introductie van de verhuurdersheffing hebben zij minder prikkel om te investeren in de kwaliteit van de woningen en de leefomgeving”. Nu lijkt vier jaar 200 miljoen heel veel, maar eigenlijk is het toch maar een druppel op een gloeiende plaat: de eerdere 1,7 miljard verhuurdersheffing wordt structureel met 200 miljoen verlaagd. Maar het begin is er. Zeker als de corona zou leiden tot dalingen van het consumentenvertrouwen in (koop)woningen, zijn corporaties nodig om anticyclisch te kunnen doorbouwen.

“Rijk moet ingrijpen bij bovenregionaal belang”

De commissie lanceert voorts het idee van het z.g. “doorbouwfonds”, een eenmalig bedrag van 500 miljoen euro om bij “laagconjunctuur” het risico van een sterke terugval van de woningbouw te verkleinen. “Een doorbouwfonds kan voorinvesteringen mogelijk maken op complexe stedelijke locaties waardoor de bouwproductie stabiel blijft in tijden van laagconjunctuur doordat onder andere leegloop van personeel bij bouwers, gemeenten en ontwikkelaars voorkomen wordt”.

Net als in de NOVI-aanvullingsbrief van 23 april jl. wordt ook door de commissie meer rijks sturing bepleit. Weliswaar wordt samen met provincie en gemeenten “geïdentificeerd” waar woningbouw onvoldoende tot stand komt. Maar voor de “schaalsprongen” die daarbij nodig zijn, “wordt een lijst met projecten opgesteld waarbij extra sturing en mogelijk Rijksmiddelen nodig zijn.”

Het staat er misschien wat eigenaardig, maar het staat er wel: als er te weinig wordt gebouwd vanwege de vele eisen die gemeenten stellen, kan het Rijk ingrijpen als er een bovenregionaal belang is. Zo lang er zo’n groot te kort aan woningen is, is dat bovenregionale belang per definitie aanwezig. Ook noemt de commissie de mogelijkheid om “het instrumentarium tussen zachte en harde instrumenten” te vergroten voor “wanneer het Rijk kan ingrijpen richting provincie of gemeente”. En: “tevens stelt het Rijk in overleg met provincies, gemeenten en waterschappen algemene beleidsuitgangspunten op voor de inrichting van de fysieke ruimte (bijvoorbeeld waar niet gebouwd mag worden of waar bij voorkeur op wordt ingezet), voortbouwend op de NOVI”.

Al met al een zeer belangwekkend rapport dat ik graag ter lezing aanbeveel.: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/04/20/bmh-7-ruimte-voor-wonen

Jos Feijtel