Meer duidelijkheid over toepassing relativiteitsbeginsel

| 20 januari 2016

De overheid probeert met bestemmingsplannen en andere juridische instrumenten veelal economisch te sturen op wenselijk geachte ruimtelijke ontwikkelingen. Dat is van alle tijden. Ook dat concurrenten proberen via juridische procedures te voorkomen dat nieuwe bedrijven zich vlakbij vestigen om hen klanten af te snoepen. Afgelopen jaar waren er een aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die de mogelijkheden daarvoor aanzienlijk beperken.

Zo wordt de Afdeling al ‘bij de voordeur’ steeds kritischer over of een partij belanghebbende is. Een partij wiens concurrentiebelang rechtstreeks betrokken is bij een besluit, is belanghebbende als hij werkzaam is ‘in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied’ als de in het plan voorziene bedrijvigheid. Dat vergt een economische beoordeling, waaraan de Afdeling in haar uitspraken meestal weinig woorden vuil maakt en in ieder geval in weinig economisch onderbouwde termen.

Meer duidelijkheid over toepassing relativiteitsbeginsel

Welke afstand is bepalend om ‘belanghebbende’ te zijn; soms is 500 meter voldoende, in andere gevallen niet. Erg concrete handvatten bieden de uitspraken van de Afdeling niet.

De appellant-concurrent heeft de verantwoordelijkheid aannemelijk te maken dat hij aan deze criteria voldoet. En dat lukt hem niet altijd. Albert Heijn haalde in Amsterdam bijvoorbeeld bakzeil: de afstand van 500 meter van haar supermarktvestiging tot de nieuw vergunde locatie was te groot voor ‘hetzelfde’ verzorgingsgebied, ‘ook gelet op de concentratie van supermarkten in de binnenstad’. En in een ander geval had Albert Heijn ‘als franchisegever slechts een afgeleid belang’. Ook oordeelde de Afdeling bij weer een andere case dat een bedrijf niet aannemelijk had gemaakt in hetzelfde marktsegment werkzaam te zijn als het bedrijf waarvoor een wijzigingsplan is ingesteld, hoewel beide bedrijven ‘aannemersbedrijf met werkplaats’ zijn.

Soms is de motivering van de rechter summier

In deze en andere uitspraken is de motivering van de rechter summier: het gaat vooral om afstanden (voor verzorgingsgebied) en kwalificaties als ‘detailhandel’ (voor marktsegment). Soms is 500 meter voldoende, in andere gevallen niet. Erg concrete handvatten bieden de uitspraken niet. Of een Albert Heijn in een concreet geval zich – om wat voor reden dan ook – zal kunnen verzetten tegen de komst van een Decathlon (beide detailhandel?) in een winkelcentrum op 250 meter afstand (zelfde verzorgingsgebied?), is niet op voorhand duidelijk. In de praktijk betekent dat (helaas) dat juridische procedures soms uitsluitend gaan over de ontvankelijkheid.
Duiding

Hopelijk geeft de Afdeling het komende jaar concrete richtlijnen. In de eerste plaats door meer duiding te geven aan welke afstanden voor welke soorten marktsegmenten en verzorgingsgebieden relevant zijn. En in de tweede plaats door in meer economische termen duiding te geven aan op welke wijze de rechter onderscheid maakt in marktsegmenten.

Als een concurrent wél belanghebbende is, heeft de wetgever de drempel opgeworpen van het relativiteitsvereiste. Het klassieke voorbeeld: de bewoners van een villawijk kunnen de komst van een woonwagenkamp niet tegenhouden door te stellen dat de woonwagenbewoners te veel last zullen hebben van spoorweglawaai. De reden waarom de concurrent wil dat een besluit of plan wordt vernietigd, moet wel daadwerkelijk zijn eigen belang dienen.
Dat heeft er dit jaar meermaals toe geleid dat concurrenten geen beroep konden doen op de Ladder duurzame verstedelijking, omdat een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen. In mei heeft de Afdeling daarover een richtinggevende uitspraak gedaan.

Gemeenten moeten relevant onderzoek doen naar de noodzaak van nieuw ruimtebeslag

Zo kwam Sauna Oase In Wijchen op tegen de komst van Thermen Berendonck in dezelfde plaats, met een beroep op de Ladder. De Afdeling overweegt: ‘Als de concurrent stelt dat het besluit strijdt met [de Ladder], dienen daarbij feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. […] In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.’

Omzetdaling en zelfs beëindiging van de bedrijfsactiviteiten van de appellant-concurrent zijn volgens de Afdeling onvoldoende, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden.

Gemeenten zijn gewaarschuwd op dit punt relevant onderzoek te hebben gedaan naar de noodzaak van nieuw ruimtebeslag, naar de onwenselijkheid van leegstand tegenover de wenselijkheid van het behoud van het bestaande aanbod. Daarbij moeten ze onderbouwen in hoeverre optredende leegstandseffecten al dan niet aanvaardbaar zijn in het kader van een goede ruimtelijke ordening. De rechter zal die – beleidsmatige – beoordeling terughoudend toetsen.

Jolize Lautenbach
Advocaat bij Ekelmans en Meijer

Dit is een ingekorte versie. Het volledige artikel is te lezen in ROm 12, december 2015

Lees hier meer artikelen uit ROm 12. 

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *