Samen zoeken naar ruimte voor wind en zon

| 10 december 2020

De klimaatdoelen van Parijs stellen Nederland voor een ongekende opgave. Met de RES’en vindt een razende zoektocht plaats naar nieuwe, duurzame energiebronnen. Draagvlak moet daarbij centraal staan. Locaties voor windmolens en zonnepanelen worden het liefst samen met inwoners bepaald. En ook samen met inwoners ontwikkeld. Maar hoe organiseer je zo’n complex proces participatief? En in hoeverre leidt participatie ook tot een goede ruimtelijke ordening? In Noord-Holland doen ze daar vanuit de bottom-upgedachte ervaring mee op. Het proces is inmiddels halverwege, een mooi moment voor een terugblik en beschouwing van de geleerde lessen.

Door Matthijs van Oosterhout en Bart van Leeuwen. Dit artikel staat in ROm 12, december 2020, maandelijks vakmagazine voor de fysieke leefomgeving. ROm is gratis voor ambtenaren in dat domein. Neem een thuisabonnement om ook in deze tijd bij te blijven met wat er speelt.

Binnen Provincie Noord-Holland zijn er twee thema’s die standaard een volle publieke tribune en spandoeken opleveren: bomenkap en windmolens. Nu de energietransitie in volle gang is, staat het laatste geregeld op de politieke agenda. Lange tijd werd het windmolenbeleid in Nederland vanuit Den Haag georkestreerd. In het SER-Energieakkoord (2013), de voorganger van het Klimaatakkoord, werden taakstellingen vastgelegd die de provincies moesten uitvoeren. Daarbovenop werd een aantal grote windmolenparken door het Rijk geregeld. Dit top-down gestuurde beleid is redelijk effectief gebleken in termen van resultaat en ruimtelijke ordening. Maar het kon ook rekenen op stevige kritiek. Met name over de beperkte mogelijkheden tot inspraak. Oud-collega’s van de provincie kunnen treffend vertellen over slepende protestacties, zwetende bestuurders en bewonersavonden vol emotie.

Participatief

Met de uit de hand gelopen windmolenprotesten in Drenthe als schrijnend dieptepunt, groeit het besef dat een top-downbenadering niet langer wenselijk is. In het Klimaatakkoord (2019) wordt de beweging ingezet naar een bottom-upbenadering. Gemeenten, provincies en waterschappen staan aan de lat om Regionale Energiestrategieën (RES’en) uit te werken. Gezamenlijk moeten deze optellen tot de landelijke opgave voor duurzame energie op land in 2030 van 35 TWh. Maar, anders dan in de vorige periode, is er geen verdeelsleutel vastgelegd. Regio’s bepalen zelf wat ze willen en kunnen leveren.

We doen het samen met inwoners, ondernemers en belangenorganisaties

In de provincie Noord-Holland wordt de nieuwe insteek aangegrepen om te komen tot een meer participatief wind- en zonne-energiebeleid. Samen met de Noord-Hollandse gemeenten en waterschappen is eind 2018 een programmabureau opgericht. Dit bureau kreeg de opdracht een RES-proces te organiseren waarin participatie en draagvlak centraal staan. De aansturing verloopt via een stuurgroep waarin naast overheden ondernemersverenigingen, belangenorganisaties, bewonersorganisaties, energiecoöperaties en netbeheerders vertegenwoordigd zijn. Het geheel is versterkt met een professionele communicatieafdeling en kreeg een eigen website, logo en huisstijl.

Het programmabureau ging aan de slag en kwam met een procesontwerp waarin stapsgewijs is toegewerkt richting kansrijke zoekgebieden in de afgelopen zomer afgeronde concept-RES. In de tweede fase worden de zoekgebieden uitgewerkt tot concrete projectlocaties. Dit moet in de zomer van 2021 resulteren in de zogeheten RES 1.0. Bij elke tussenstap worden naast ambtenaren en experts ook inwoners, ondernemers en belangenclubs betrokken. De colleges en raden krijgen als ultieme volksvertegenwoordiging het laatste woord. Zij kunnen nog zoekgebieden en projectlocaties verwijderen, wijzigen of toevoegen. Dat hebben ze ook gedaan bij de behandeling van de concept-RES.

Ateliers van Texel tot ’t Gooi

Toen alle partijen zich akkoord hadden verklaard met de voorgestelde aanpak kon het proces beginnen. Een militaire operatie, want in alle 47 Noord-Hollandse gemeenten moesten ateliers worden georganiseerd. Zaaltjes regelen, begeleiders zoeken en uitnodigingen versturen. In totaal zijn er in de eerste fase zo’n 150 informatie- en participatiebijeenkomsten georganiseerd. Dit is alvast een eerste les uit het afgelopen jaar: recht doen aan een bottom-upbenadering vraagt om serieuze inzet van capaciteit en middelen. Zeker voor kleinere gemeenten, die toch al overbezet zijn, is dit geen vanzelfsprekendheid. De bijdrage van de provincie voor extra capaciteit en ondersteuning was dan ook erg welkom.

Recht doen aan een bottom-upbenadering vraagt om serieuze inzet van capaciteit en middelen

Het meenemen van inwoners, ondernemers en belangenorganisaties in een ingewikkelde opgave als de energietransitie vraagt om investeringen. Voor je aan een goed gesprek toekomt, dienen deelnemers het doel van het traject en de bijeenkomst te snappen. En in zekere zin ook te accepteren. Vaak ging het grootste deel van de bijeenkomst op aan het introduceren van de opgave. Dit levert namelijk altijd vragen op. Bijvoorbeeld waarom de RES alleen gaat over energieopwekking en niet over besparing. Of waarom het zo vaak gaat over windmolens en zonnepanelen en niet over waterstof, osmose-energie en kernenergie. Waarom er niet naar het buitenland wordt gekeken. Of windmolens op zee ook meetellen. Of we het niet redden met zonnepanelen op daken. Allemaal goede en logische vragen.

Alle lof aan de programmaorganisatie die vol goede moed, avond na avond, zaaltje na zaaltje, heeft toegelicht welke opgave er vanuit het Klimaatakkoord is meegekregen. Langzaam maar zeker zie je dat de bedoeling duidelijker wordt. En wordt begrepen. Je houdt altijd kritische deelnemers, die bijvoorbeeld vinden dat de focus eerst op besparing zou moeten liggen. Of dat de oplossing gevonden moet worden in alternatieve, innovatieve technieken. Ook deze reacties vormen legitieme input en hebben een plek gekregen in de besluitvorming over de RES.

Wie praat mee? Wie beslist?

Vergeleken met andere beleidstrajecten kent de RES een buitengewoon uitgebreid participatieproces. Maar het blijft een uitdaging om binnen de gestelde termijnen een goed beeld te krijgen van ‘de Noord-Hollander’. Een poll of referendum zou efficiënt zijn, maar doet geen recht aan de genuanceerde en gelaagde opgave. Het RES-programmabureau doet de best mogelijke poging en organiseert op verschillende momenten in het proces inspraak via verschillende werkvormen. Kwalitatieve input uit discussies en schriftelijke reacties, wordt afgewisseld met kwantitatieve input uit stemmingen en polls. Via social media en pers worden de inspraakmogelijkheden zo breed mogelijk gecommuniceerd.

Bijzonder punt van aandacht is de representativiteit. Het aandeel participerende jongeren is opvallend laag, het aandeel ouderen hoog. Er worden veel zogeheten usual suspects gesignaleerd. Ook wil het deelnemersveld nog weleens gepolariseerd zijn. Met bovenmatig veel uitgesproken voorstanders, zoals energieondernemers en groene organisaties, en tegenstanders als buurtcomités, landschaps- en landbouworganisaties, die elkaar hebben opgetrommeld om aanwezig te zijn.

Veel zogeheten usual suspects en het deelnemersveld willen nog weleens gepolariseerd zijn

Deze kanttekeningen zijn niet vreemd gelet op het korte tijdsbestek, het grote geografische gebied en het complexe onderwerp. Maar er klinkt wel een brede roep om het participatieproces te verbeteren en te intensiveren. Juist in de volgende fase, waarin zoekgebieden worden uitgewerkt tot concrete projectlocaties, is zorgvuldige participatie essentieel. We verkennen daarom momenteel aanvullende werkvormen. Met name de inwoners uit de zoekgebieden zullen in de komende periode intensiever worden betrokken. Gelet op de coronamaatregelen komt er nog een extra uitdaging bij, namelijk het organiseren van dit alles op digitale wijze.

Inmiddels is de eerste ervaring opgedaan met digitaal participeren. Het vraagt wat voorbereiding, maar de resultaten vallen niet tegen. Zo worden er zelfs virtuele ‘bustours’ georganiseerd, waarbij een cameraploeg in het veld is terwijl de passagiers thuis achter hun scherm zitten. Ander mooi voorbeeld is Amsterdam, waar een digitaal draagvlakonderzoek is uitgevoerd onder drieduizend inwoners van zoekgebieden. De respondenten zijn er zorgvuldig geselecteerd op representativiteit.

Politiek landschap

Het RES-proces leert in ieder geval dat colleges en raden een niet te overschatten rol hebben. Als uiteindelijke beslissers dragen zij de eindverantwoordelijkheid in het wegen van alle reacties. We zien een grote belangstelling vanuit colleges en raden om het participatieproces te volgen; om uitgenodigd te worden voor bijeenkomsten, om bijgepraat te worden over de voortgang en om zelf in gesprek te gaan met inwoners en belanghebbenden. Ook het goed betrekken van raadsleden en wethouders vraagt daarom serieuze investeringen. Maar dit is essentieel voor het slagen van het proces.

Doordat de RES bottom-up tot stand komt, blijkt gedurende de rit dat er duidelijke verschillen ontstaan tussen regio’s. Dát energietransitie een urgente opgave is wordt breed gedeeld. Maar hoe en waar deze op te lossen, daarover verschillen de meningen behoorlijk.

Hoe en waar de energietransitie vorm te geven, daarover verschillen de meningen behoorlijk

Gemeente Amsterdam en haar inwoners bijvoorbeeld tonen zich zeer ambitieus en gaan uit van ‘lokaal doen wat kan’. Ze zetten in op het maximaal volleggen van alle daken met zonnepanelen. Daarnaast zoeken ze naar ruimte voor windmolens en zonneparken. De Amsterdammers zijn zelfs bereid hiervoor meest gevoelige gebieden te verkennen, zoals de Amstelscheg, Diemerscheg en het veenweidegebieden van Waterland.

In een regio als West-Friesland zien we meer gereserveerdheid. De West-Friezen hebben het vorige windmolenprogramma, dat veel stof deed opwaaien, nog vers in het geheugen. De pijlen worden daarom nu gericht op zonne-energie. Hoofdzakelijk op daken en parkeerplaatsen, en onder strikte voorwaarden ook in het landelijk gebied. Verder wordt de mogelijkheid verkend van zonne-eilanden in het IJsselmeer.

Ook op hoger schaalniveau zien we duidelijke verschillen tussen bestuurlijke regio’s. Regio’s onderscheiden zich van elkaar in aanpak, proces en eindproduct. Dit manifesteert zich het duidelijkst in gebieden die door méér RES-regio’s zijn opgeknipt, zoals het Groene Hart (zeven RES-regio’s) en het IJsselmeergebied (acht RES-regio’s).

Bovenregionale ontwerpprincipes

Hoewel deze regionale verschillen logische uitkomst zijn van het bottom-upproces, reageren landschapsarchitecten en planologen zenuwachtig. Gebieden met een progressieve bevolking en klimaatvriendelijke politiek zijn niet automatisch ook de meest geschikte gebieden in ruimtelijke zin. Het is eerder andersom: de progressieve regio’s, veelal stedelijke gebieden, hebben in Noord-Holland vaak te maken met schaarse vrije ruimte en kwetsbare natuur en landschappen.

Andere zorg die bij ‘landschappers’ leeft, is het risico op nivellering en versnippering van het landschap, door het ontstaan van vele kleine en middelgrote opweklocaties. Deze spreiding kan ten koste gaan van de juist zo kenmerkende diversiteit van het Noord-Hollandse landschap, doordat overal gelijksoortige ontwikkelingen ontstaan. Het risico ontstaat op een ‘niesbui aan initiatieven over het landschap’, aldus Provinciaal Adviseur Ruimtelijke Kwaliteit (PARK) Steven Slabbers. Ook netbeheerder Liander pleit voor minder spreiding en meer concentratie. Vele kleinere en gespreide energieontwikkelingen betekenen immers ook substantieel hogere investeringskosten in het elektriciteitsnet.

De provincie trekt zich deze zorgen aan en dit najaar is een traject gestart om te komen tot meer samenhang tussen regio’s en tussen zoekgebieden. Er worden sessies georganiseerd met als doel te komen tot (boven)regionale ontwerpprincipes. Aandachtspunt is wel dat het bottum-upproces niet alsnog top-down wordt overgenomen! De lokaal opgehaalde inzichten vormen nadrukkelijk de basis. De kaart wordt niet opnieuw getekend, wel kijken we hoe de geformuleerde zoekgebieden kwalitatief verder kunnen worden gebracht. De resultaten zullen we weer terugleggen en toetsen bij inwoners en belanghebbenden.

Tot zover het verslag in een notendop van het bottom-up RES-proces in Noord-Holland. Het spel is op de wagen, maar nog lang niet af. De komende maanden blijven we hard werken om te komen tot slimme Regionale Energiestrategieën die kunnen rekenen op draagvlak. Het is spannend welke uiteindelijke uitkomst dit gaat opleveren. Dat weten we echt pas in juli 2021. Belangrijkste conclusie is in ieder geval dat het zaadje geplant is. De discussie is in volle gang en er zal nog een hoop gesteggeld gaan worden over waar welke windmolens en zonnepanelen kunnen komen. Alleen dat al is winst, nog los van de concrete afspraken die straks gemaakt gaan worden.

Voor verdere informatie: energieregionhz.nl