Spanning tussen geest en letter van de Omgevingswet

| 2 oktober 2019
auteurs Sarah Ros, Jan Rotmans Sarah Ros is bestuursadviseur fysieke leefomgeving en Omgevingswet, Jan Rotmans is hoogleraar Transitiekunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

Levendige en leefbare dorpskernen maken we met elkaar
Voor de gemeente Beesel zijn leefbaarheid en levendigheid van de kernen Beesel, Offenbeek en Reuver van groot belang. Echter, de aantrekkelijkheid van de centra staat onder druk, onder andere door leegstaande winkelpanden en veranderend koopgedrag van de consument. Iedere dorpskern kent zijn eigen structuur en kent dus zijn eigen kansen en uitdagingen. Dat vergt een uitvoeringsprogramma op maat om de drie centra toekomstbestendig te maken en te houden. Daarom ontwikkelt de gemeente, samen met betrokkenen, een visie om alle centra toekomstbestendig te maken. Ook wordt een schetsontwerp voor het centrum van Reuver opgesteld. Dat doet de gemeente, met ondersteuning van Seinpost/ Kragten/ ZKA samen met ondernemers (van detailhandel, horeca, dienstverleners tot marktkooplieden), vastgoedeigenaren, bewoners, kernoverleggen, verenigingen en de centrummanager. ‘Levendige en leefbare dorpskernen maken we met elkaar. Met initiatieven van bewoners, ondernemers en vastgoedeigenaren komen deze centra pas echt tot leven’, aldus wethouder Debbie Heesakkers.

De Omgevingswet zet participatie opnieuw en scherper op de kaart, maar dwingt overheden om duidelijke kaders te stellen. Alles draait om het zoeken van een verantwoorde balans tussen de vormvrijheid van participatie en het voldoen aan de wettelijke vereisten daarvoor. Jan Rotmans over de uitdagingen, Sarah Ros over de feitelijke veranderingen.

Dit artikel stond in ROm 9, september 2019. ROm is gratis voor ambtenaren in het domein van de fysieke leefomgeving. Word nu abonnee!

De Omgevingswet is bedoeld om de omgeving tot actie aan te zetten en het initiatief te leggen bij burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Daarom zijn overheden ook verplicht om een participatietraject op te zetten, alleen staat nergens voorgeschreven hoe ze dat moeten doen. Dat is de zogenaamde vormvrijheid van de Omgevingswet, wat tegelijk een kracht en een zwakte is. Het is enerzijds een kracht, omdat elke context anders is en participatie maatwerk is: je kunt niet generiek in de wet voorschrijven op welke wijze burgers en bedrijven precies moeten participeren. Anderzijds is het een zwakte, want in de wet staat alleen algemeen beschreven aan welke eisen een participatietraject moet voldoen, terwijl gemeenten er wel op worden afgerekend als ze het niet op de juiste wijze doen.

Er is wel een kennisgevings- en motiveringsplicht voor participatie en de rechter kan toetsen in hoeverre gemeenten aan die plicht voldoen. Een willekeurige burger kan dus naar de rechter stappen als het vermoeden bestaat dat niet aan die motiveringsplicht is voldaan. Dat kan leiden tot angst bij overheden om hier al te expliciet over te zijn en dat is nu net niet de bedoeling van de wet.

Oud paradigma

Bij participatietrajecten is cruciaal wat het gekozen participatiemodel is: Wie bepaalt wie wel mee mogen doen en wie niet? Hoe smal of breed moet de participatie zijn? Hoe passief of actief is de inbreng van de participanten? Wat gebeurt er met de resultaten van de participatie? Deze vragen bepalen de aard en opzet van het te kiezen participatietraject en geen van deze vragen wordt geadresseerd in de Omgevingswet. Anders gesteld, er worden minimale eisen gesteld aan de aard, opzet en uitwerking van het participatietraject. Er wordt dus maximale ruimte vrijgemaakt voor een participatieve benadering, maar hoe die ruimte moet worden ingevuld is te onduidelijk. Op deze wijze ontstaat veel spanning tussen de geest en de letter van de Omgevingswet en dus ook tussen theorie en praktijk.

De geest weerspiegelt vertrouwen, de letter ademt wantrouwen’

De geest van de wet ademt vernieuwing en vertrouwen uit en vraagt om maatwerk en brede participatie van de omgeving. De geest weerspiegelt derhalve een nieuw paradigma, ook voor participatie van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De letter van de wet daarentegen draagt wantrouwen in zich, wat onder meer blijkt uit de strakke monitoring en verantwoordingsplicht, en geeft weinig tot geen houvast voor het benutten van de participatieruimte. De letter weerspiegelt dus vooral het oude paradigma van controle, beheersing en monitoring enerzijds en vormvrijheid anderzijds.

Duidelijke kaders

Dit is een opvallende paradox in de Omgevingswet: het oude en nieuwe paradigma gaan hand in hand, wantrouwen en vertrouwen overlappen, maatwerk wordt gevraagd, maar vormvrijheid domineert. Deze kloof tussen de geest en letter van de wet kan worden overbrugd door kaders te ontwikkelen voor participatie (en ook voor andere onderdelen van de wet, zoals de omgevingsvisie). Kaders zijn heldere afbakeningen van de ruimte, bijvoorbeeld via generieke spelregels waar een participatietraject minimaal aan moet voldoen, zoals de representatiegraad, diversiteit, volume en doorwerking van de participatie. Dit geeft een zekere afbakening, maar tevens voldoende ruimte om maatwerk te kunnen ontwikkelen binnen de specifieke context van een willekeurige gemeente.

‘Experimenteren en leren van elkaar’

De Omgevingswet daagt de omgeving uit om initiatief te tonen. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties mogen met ideeën en plannen komen. Dat vraagt om een proactieve houding van de actoren in de leefomgeving, iets wat die actoren nog niet gewend zijn. Zo is slechts een klein deel van de burgers actief in de leefomgeving, het overgrote deel leunt nog op de klassieke rol van de overheid. Bovendien vraagt zo’n actieve rol specifieke kennis en vaardigheden om de geboden ruimte in de Omgevingswet te kunnen benutten. Die kennis en expertise om de eigen leefomgeving zelf te kunnen verbeteren, ontbreekt nu grotendeels.

Faciliterende en stimulerende modus

Uiteindelijk zou het zover kunnen komen dat overheden participeren in trajecten die door burgers, bedrijven en organisaties zijn opgezet en uitgevoerd. Maar zover is het nog lang niet, ook al omdat de overheden daar ook nog niet aan toe zijn. Ambtenaren en bestuurders zijn gewend om zelf beleidsplannen te maken en die vervolgens ‘uit te rollen’. De Omgevingswet vraagt echter iets heel anders, namelijk dat ambtenaren en bestuurders het mogelijk maken dat anderen uit de omgeving plannen maken. Een faciliterende en stimulerende modus in plaats van zelf de regie hebben. Dat vergt een enorme cultuuromslag en een ander organisatiemodel binnen overheden. En er is tijd en ruimte voor nodig. Een cultuurverandering vraagt minstens een periode van tien jaar, als het al lukt, want zoiets is niet op te leggen of te organiseren.

‘Cultuurverandering duurt minstens tien jaar’

Het is daarom raadzaam om al lerende te experimenteren met nieuwe vormen van participatie, waarbij burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties van meet af aan betrokken zijn bij proefprojecten. Experimenteren met diverse vormen van participatie is hierbij van belang, maar ook het gebruiken van de vrije ruimte en het schenken van vertrouwen aan de omgeving. Er zijn al gemeenten waarin innovatieve participatietrajecten zijn opgezet op initiatief van de omgeving zelf. Maar echt radicaal anders zijn deze voorbeelden nog niet. Daarvoor is nog veel meer tijd en ruimte nodig om echt radicaal te experimenteren met nieuwe vormen van participatie. Laten we de komende tien jaar die experimenteerruimte nemen en zo goed mogelijk benutten.