Structuurvisie Eemsmond-Delfzijl in de geest van de Omgevingswet
Taai en trots

| 2 juni 2017

De Structuurvisie Eemsmond-Delfzijl, dit voorjaar vastgesteld, is opgezet in de geest van de Omgevingswet: integraal werken, samenwerken en het aanbrengen van een duidelijke scope. Deze werkwijze leidt tot een taai proces, dat soms lang duurt, maar het resulteert wel in een plan dat veel belangen bij elkaar brengt en waarin kaders voor diverse grootschalige gebiedsontwikkelingen worden gegeven.

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm 5, mei 2017

Met de Structuurvisie Eemsmond-Delfzijl ligt er een eenduidig en op elkaar afgestemd beleids- en normenkader als basis voor de drie bestemmingsplannen voor industrie- en haventerreinen en acht inpassingsplannen voor windenergie. Beeld Arcadis

Met de Structuurvisie Eemsmond-Delfzijl ligt er een eenduidig en op elkaar afgestemd beleids- en normenkader als basis voor de drie bestemmingsplannen voor industrie- en haventerreinen en acht inpassingsplannen voor windenergie.
Beeld Arcadis

De Structuurvisie Eemsmond-Delfzijl gaat over vijftien grote ruimtelijke projecten voor duurzame energieontwikkeling, circulaire economie en waterveiligheid in Noordoost-Groningen. Ze beslaan een gebied dat zich uitstrekt van de Eemshaven tot en met het industrieterrein en de haven van Delfzijl, hemelsbreed 30 kilometer verderop; honderden hectares haven-, industrie-, dijk- en windturbineontwikkelingsgebied.

Dit gebied is belangrijk voor de economische ontwikkeling van de provincie Groningen en Nederland. 15 procent van de zware chemie in Nederland is gevestigd op het industrieterrein Oosterhorn bij Delfzijl. De Eemshaven ontwikkelt zich steeds meer als het energieknooppunt van Noordwest-Europa. Bedrijven profiteren in de Eemsdelta van de gunstige ligging aan diepzeewater, de ruime beschikbaarheid van kavels en transportmodaliteiten. Het gebied bevat twee van de drie concentratiegebieden voor de opwekking van windenergie op land, waarvoor de taakstelling van de provincie Groningen 855,5 MW in 2020 is. Groene bedrijvigheid en vergroening van bestaande bedrijvigheid stimuleren we in de havens en op de bedrijventerreinen. Dat is goed voor de economie en goed voor de werkgelegenheid in deze krimpregio.

Uniek is het gebied ook om zijn grote ecologische rijkdom door de ligging aan de Waddenzee die is aangewezen als UNESCO Werelderfgoed en Natura 2000-gebied. Dit verplicht ons om er zorgzaam om te blijven gaan met de ecologie. Om economische activiteiten te kunnen ontplooien en daarbij de ecologische kwaliteit te behouden en te verbeteren is in 2012 het platform ‘Ecologie en Economie in balans’ opgericht. Daaraan nemen ondernemers, natuur- en milieuorganisaties en overheden deel.

Uniek
De regionale structuurvisie voor het gebied is nodig om te kunnen sturen op de gewenste economische ontwikkeling van Noordoost-Groningen én aanvaardbare effecten op leefomgeving en natuur. Het maken van de structuurvisie was niet eenvoudig, inhoudelijk complex met veel belangen die moesten worden afgewogen. Toch was het een proces – en resultaat – om trots op te zijn. Het in beeld brengen van cumulatieve milieueffecten voor een gehele regio is nog niet eerder in Nederland gebeurd op een detailniveau dat veel verdergaat dan dat van een gemiddelde planMER bij een provinciale omgevingsvisie. Het ‘bij elkaar optellen’ van verschillende geluidsbronnen vergt al diepgaande specialistische kennis, laat staan het integraal beoordelen van vijftien verschillende milieueffecten van vijftien verschillende ontwikkelingen en het vertalen van deze effecten naar nieuw provinciaal beleid en naar normen specifiek voor Noordoost-Groningen. De ogen van overheden in Nederland en de Commissie m.e.r. zijn dan ook belangstellend op ons gericht.

Voor de structuurvisie was een zeer intensieve samenwerking nodig tussen de Provincie Groningen, de gemeenten Eemsmond en Delfzijl, en grondeigenaar en havenbedrijf Groningen Seaports (GSP). Wij hebben elkaars vertrouwen gewonnen en hebben er samen de schouders onder gezet om tot een goed en werkbaar resultaat te komen.

Tijdens onze ‘zoektocht’ naar een voorkeursalternatief werden de contouren van de Omgevingswet steeds duidelijker. Ondanks dat we de structuurvisie en planMER niet hebben ingestoken als pilot van de Omgevingswet, herkennen we veel ingrediënten van de nieuwe wet.

Flexibiliteit en evenwicht
Belangrijk doel van het planMER is het integraal in beeld brengen van de cumulatieve effecten op de omgeving. Door deze toets aan de voorkant – op structuurvisie niveau – uit te voeren hebben we zicht gekregen op effecten van verschillende projecten die ‘botsen’ of het totaal aan effecten wel past binnen de beschikbare milieugebruiksruimte. We hebben een werkwijze ‘van binnen naar buiten’ en ‘buiten naar binnen’ toegepast. Op basis van verschillende economische scenario’s is allereerst een bandbreedte aan effecten in beeld gebracht. Voor veel aspecten blijkt de bandbreedte aan effecten niet tot knelpunten te leiden; het past dus in de milieugebruiksruimte. Dit is waardevolle informatie omdat dit betekent dat ongeacht de daadwerkelijke economische ontwikkeling de beoogde ruimtelijke ontwikkelingen niet leiden tot onaanvaardbare effecten. Dat geeft de nodige flexibiliteit. Voor geluid, omgevingsveiligheid, natuur en geur bleek de bandbreedte aan effecten niet zonder meer te passen binnen de milieugebruiksruimte; normen werden overschreden of significante effecten waren niet uit te sluiten. Voor deze aspecten hebben we richting het voorkeursalternatief een iteratief proces gevolgd waarbij onderzoek en normstelling elkaar beïnvloedden (zie kaders). Het doel van het proces was te komen tot evenwicht tussen de belangen economie, energie, leefbaarheid en natuur. Het proces heeft uiteindelijk geresulteerd in het aanpassen van uitgangspunten van ontwikkelingen en het formuleren van aangepast beleid en nieuwe normen. In het laatste geval is de milieugebruiksruimte opnieuw geformuleerd. Dit was een complex proces vanwege de vele belangen die spelen in de regio.

Kader en focus
Het grote voordeel is dat voor de verschillende thema’s nu een voor de regio eenduidig en op elkaar afgestemd beleids- en normenkader ligt als basis voor de drie bestemmingsplannen voor industrie- en haventerreinen en acht inpassingsplannen voor windenergie. Het opstellen van de Structuurvisie heeft veel tijd gekost. Nu kunnen wij snelheid maken in de afzonderlijke procedures per project. Veel issues zijn immers al behandeld. Parallel aan het totstandkomingsproces zijn bestemmingsplannen opgesteld en vastgesteld.

Een ander element uit de Omgevingswet dat wij terugzien in de structuurvisie en planMER is scoping. In een vroeg stadium van de planontwikkeling hebben wij een verkenning van de milieugebruiksruimte laten uitvoeren. Aspecten waarop we knelpunten kunnen verwachten, bleken geluid, omgevingsveiligheid, natuur en geur. Gedurende het proces bleek voor het onderzoek naar deze aspecten meer tijd nodig te zijn. Deze tijd hebben we genomen. Door de genoemde aspecten op een hoger detailniveau te onderzoeken hebben we meer zekerheid gecreëerd ten aanzien van de uitvoerbaarheid van het nieuwe beleid en de normen. Tussentijds hebben we daarnaast de Commissie m.e.r. gevraagd de aspecten geluid, omgevingsveiligheid, natuur en geur te toetsen (pretoets).

Geluid
Voor de verschillende windparken bleek dat – afhankelijk van de uitwerking in de volgende fase: inpassingsplan – knelpunten zouden kunnen ontstaat als het gaat om het voldoen aan de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit. Om meer gevoel te krijgen bij de situatie per windpark is in het geluidsonderzoek ingezoomd. In plaats van de – op structuurvisieniveau algemeen geaccepteerde – onderzoeksmethode op basis van oppervlaktebronnen, hebben we voorbeeldopstellingen gebruikt. Deze moesten enerzijds voldoen aan het behalen van de taakstelling voor wind op land (aantal MW’s) en anderzijds leiden tot maximaal toegestane geluidsbelasting op omliggende woningen. Hier hebben we specifiek voor het geluidsonderzoek (scoping), gekozen voor een groter detailniveau om te onderbouwen dat de taakstelling inpasbaar is. Het onderzoek naar windgeluid en de normstelling voor windgeluid in de structuurvisie heeft iteratief plaatsgevonden met als resultaat dat de provincie ervoor kiest het begrip ‘windpark’ strenger te interpreteren dan op basis van het Activiteitenbesluit noodzakelijk is. Hierdoor wordt de cumulatie van geluid door verschillende windparken beperkt.

Het geluid van helikopter, windturbines, verkeer, scheepvaart en industrie zijn bij elkaar ‘opgeteld’ en cumulatief beoordeeld. Een technisch ingewikkelde en op deze schaal nog niet uitgevoerde exercitie. Voor cumulatie van verschillende geluidssoorten gelden geen wettelijke normen. Met de berekeningen in de hand hebben we projecten bijgesteld en maatregelen bedacht die nodig zijn om de grenzen van het cumulatieve geluid te bewaken. De cumulatieve geluidsnorm is tenslotte opgenomen in het provinciaal Milieuplan.

Auteurs: Jaap Siemons (projectmanager provincie Groningen), Yoeri Schenau (projectleider Arcadis), Maarten Hoorn (projectleider Platform31)