Tellen en vertellen

| 5 september 2018

‘We moeten de facts en figures voor dit verhaal scherp hebben. Er mag geen speld tussen te krijgen zijn.’ Het waren vaak beleidsdirecteuren of hun medewerkers die mij op deze manier meenden te moeten helpen bij het schrijven van een belangrijke speech voor de minister of staatssecretaris. De bewindspersonen op het ministerie van Wonen, Ruimte en Milieu (destijds VROM) zaten er zelf meestal wat relaxter in. Zij voelden wel aan dat het vooral om een overtuigend verhaal gaat. De feiten en de cijfers spreken immers zelden voor zichzelf.

Zeker in het ruimtelijk domein moeten beleidmakers en (speech)schrijvers de feiten en cijfers doen spreken. Kaal zeggen ze ons niks. Je kunt je er al meer bij voorstellen als we omvang, volume en getallen vatten in aansprekende vergelijkingen (voetbalvelden, gevulde zwembaden, rondjes rond de aarde). Daarnaast moeten we de feiten waarderen: vertel de lezer of toehoorder wat hij ervan vinden moet. Is het veel of weinig, meer of minder, te veel, te weinig?

Cijferaars versus verhalenvertellers
Dat is meteen ook een belangrijke notie (naast veel meer!) uit het deze zomer verschenen essay ‘Gevoel voor getallen, een zoektocht naar de politieke en psychologische dimensies van tellen in beleid’, een publicatie van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). Ilsa de Jong en haar medeauteurs verkennen daarin de strijd tussen cijferaars (factfinders) en verhalenvertellers (feiten zijn ook maar een mening) om te komen tot de conclusie dat hier geen sprake is van een echte tegenstelling. Vooronderstellingen (frames) en verhalen gaan vooraf aan cijfers en cijfers vertellen en onderbouwen het verhaal.

Aanvankelijk lijken De Jong c.s. in de voorbeelden vooral de kant te kiezen van de factfinders. Bijvoorbeeld in de casus van de Rotterdamse ondernemers die in 2025 de World Expo naar Nederland wilden halen. Zij zagen een potentieel van meer dan veertig miljoen bezoekers, honderdduizend nieuwe banen, vijftigduizend stageplaatsen en een economische impuls van veertig- tot vijftig miljard euro, verspreid over een periode van twaalf jaar.

Het Ministerie van Financiën kwam echter tot een negatief saldo van een half tot een heel miljard, met daarbovenop zeshonderd miljoen voor infrastructuur. De cijfers van de Rotterdammers werden weggezet als een frame over ‘een vliegwiel voor de Nederlandse economie’, dat door de kille rekenmeesters van het Rijk (terecht) werd afgeschoten. Het lijkt deels een verteltruc van de auteurs, want daarna komen de kanttekeningen bij de cijfermatige benadering des te beter uit de verf.

Woorden en verhalen hebben een sterk scheppende werking, stelt het essay.  Zo identificeerde het kabinet in 2016 de categorie ‘onzichtbare jongeren’. De groep zonder startkwalificatie, baan of uitkering waardoor ze in de overheidssystemen ‘onzichtbaar’ blijven. Het benoemen van de categorie maakt het mogelijk om te gaan tellen en beleid te ontwikkelen. Het verhaal van de jeugdwerkloosheid is daarmee definitief veranderd.

Een prachtig allitererend rijtje
Het voorbeeld laat ook zien dat er verhalen en keuzes schuilgaan achter de cijfers. Wat telt mee en wat blijft buiten beschouwing? Wanneer wordt er geteld en hoe vaak? De aannames en de methoden vormen de basis voor het cijferframe dat het verhaalkader- dat er al lag – verder invult. De stelling is dus niet, benadrukken de auteurs, dat cijfers alleen duiding krijgen door middel van verhalen, maar dat het samenspel tussen tellen en vertellen evengoed andersom verloopt.

Wat volgt is een hoofdstuk over de politieke- en machtsvragen rond cijferen en tellen (wie telt, hoe en waarom?) en vervolgens de psychologie van cijfers (€ 3,99 is een stuk goedkoper dan € 4,- en we kiezen als gift voor het goede doel meestal de middelste van de drie geboden opties). Om alles bij elkaar te brengen, komen de auteurs met een prachtig allitererend rijtje dimensies van de praktijk: benoemen, begrenzen, berekenen, beoordelen en beïnvloeden.

Bij het benoemen gaat het om constructies zoals in het voorbeeld van de ‘onzichtbare jongeren’. Met het benoemen van een categorie is impliciet al aangegeven dat het ertoe doet, dat deze bestaat en dat ‘het telt’. Het gaat in het essay om eerder niet benoemde fenomenen, maar ik meen dat het ook kan gaan om het anders waarderen of reframen van verschijnselen. Zo wordt verstedelijking verstening, worden klimaatsceptici, klimaatontkenners en zijn overstromingsslachtoffers voortaan klimaatslachtoffers die je kunt turven om een plaatsje te krijgen in berekeningen van leed en schade.

Wat tellen we mee en wat laten we buiten beschouwing? Bij het begrenzen gaat het om het proces van definiëren, ordenen en categoriseren. Ook geen waardevrije exercitie. Wie is een ‘onzichtbare jongere’ en wie spijbelt van school? Wie is een schadegeval door hoog water en wie is een klimaatslachtoffer? Hoe lang of kort maken we de meetreeks? Kiezen we net het stuk dat de urgentie van ons verhaal bevestigt of niet?

Wie schrijft die blijft
Dan het berekenen, tellen als het kwantificeren van de kwestie. Welke methode kiezen we? Gaan we berekenen of meten? Gaan we uit van modellen en extrapolaties of telt alleen wat we nu en hier waarnemen? Mij viel een voorbeeld in. Op grond van de modellen vallen er in ons land jaarlijks achttienduizend fijnstofdoden, maar niemand betreurt er een in zijn omgeving. We kennen wel mensen die bezweken aan hart- en longaandoeningen.

Bij het beoordelen gaat het om het betekenis geven. Wat als de meting of berekening is uitgevoerd? Cijfers zeggen ons niet zoveel, zei ik in het begin van dit stukje al. Ze hebben context nodig: is het veel, weinig, meer, minder, te weinig of te veel? We kunnen ze daarvoor afzetten tegenover andere getallen. Welke andere getallen we daarvoor kiezen is weer een kwestie van politiek en strategie. De Brexiteers maakten goede sier met de retorische vraag of de EU-afdracht niet beter besteed zou zijn aan de zieltogende National Health Service (NHS).

Ten slotte gaat tellen ook over het verdelen van macht of het beïnvloeden van keuzes. Wie telt wat en waarom. Hoe transparant de overheid zich ook opstelt, het is de teller die bepaalt welke actoren in stelling worden gebracht en welke niet. Wie zich kritisch tegenover de teller opstelt, heeft altijd een Uphill Battle. Het is al snel het ‘commentaar van de verliezer’. Kortom, zoals iedere klaverjasser weet: wie schrijft die blijft.

Dat is niet per se in het voordeel van de teller. Waar de overheid worstelt met het draagvlak voor beleidsbeslissingen, bijvoorbeeld rond de ruimtelijke impact van de energietransitie in de meer perifere delen van ons land, daar is een strakke MKBA niet genoeg. De cijfers zullen altijd worden bevraagd als de opgaven en de aannames niet worden gedeeld en – zo voeg ik daar graag aan toe – belangrijke sentimenten en ervaringen buiten beschouwing blijven.

Bewoners tellen en meten zelf
Eind 2017 besluit het Agentschap Telecom een aantal extra metingen te doen in Noord-Nederland, nadat veel klachten waren binnengekomen over de bereikbaarheid van 112. De bereikbaarheid bleek prima (99,6%), maar dat wist de klagers niet te overtuigen. Er kwamen vragen bij de methode, de verwerking van de resultaten en bovendien: je zult maar net onwel worden in het bos zonder bereik. Die 0,4% zijn wel echte mensen!  Zo ontstaat een discussie over cijfers en metingen, waar het moet gaan over de gevoelens van achterstelling in het Noorden en het daadwerkelijk teruglopen van het voorzieningenniveau.

Niet altijd laten bewoners het erbij zitten, ze slaan steeds vaker zelf aan het meten. De Groninger Bodem Beweging meent dat de aardschokken in Groningen in intensiteit toenemen, terwijl de NAM dat op grond van haar metingen bestrijdt. Het leidt tot de oprichting van het Open Seismisch Sensor Grid (ossg) waarin burgers samen met een aantal Groninger bedrijven een meetnetwerk opzetten. Daarmee blijkt het nog geen uitgemaakte zaak wie nu gelijk heeft. Er ontstaat een ingewikkelde discussie over hoe de meetgegevens zich tot elkaar verhouden.

Als bijna altijd beslecht het tellen ook hier de discussie niet, maar doen de cijfers er wel toe. Ik laat de specifieke casus van de Groninger gaswinning nu verder los, want daar is op een tragische manier al veel vertrouwen verloren, gewonnen en weer verloren.

Tegengeluid of bruikbare burgerkennis
Een begin van een oplossing ligt bij dit soort onderwerpen onder meer in joint-factfinding missions. Dat is nog niet eenvoudig, want voor je het weet vechten partijen elkaar de tent uit. Om te voorkomen dat verschillen in waardenoriëntatie, wederzijds wantrouwen en onbegrip worden omgezet in strijd over meetmethoden en teltechnieken, moet eerst een gedeelde basis gevonden worden. Een proces van brede verkenning van de opgave met alle mogelijke stakeholders die leidt tot een gedeeld idee en een gedeelde taal over wat er moet gebeuren en waarom. Pas daarna weet je welke feiten je zoekt en kun je met elkaar bedenken hoe die het best te vinden.

Niet overal is het nodig zo’n zwaar traject op te tuigen. Er is al veel gewonnen wanneer – met name overheden – in staat en bereid zijn alternatieve feiten en gegevens, niet als oppositionele kennis te beschouwen. Zie het als een verrijking van de opgave en mogelijke oplossingsrichtingen. Dat gebeurt op veel plaatsen ook al. Denk aan burgervisitatiecommissies, mystery guestst en de wederzijdse beoordelingen geïnspireerd op de praktijken van Airbnb en Uber.

In het boek ‘Kennisdemocratie’ (2010) van Roel in ’t Veld en coauteurs – dat ook door Van Twist en de zijnen wordt aangehaald – staat al een pleidooi om het potentieel aan beschikbare maatschappelijke kennis zo goed mogelijk te benutten. Ook al omdat de overheid niet langer het monopolie op de echte cijfers en de ware kennis heeft. Daarvoor zijn we tegenwoordig te goed opgeleid en ontsluit het internet te veel voorheen exclusieve kennis.

Het essay ‘Gevoel voor getallen’ bouwt voort op dat inzicht en wil een aanzet zijn tot verdieping, voorbij de tegenstelling facts en figures tegenover de verhalenvertellers. Speech- en tekstschrijvers zoals ik, zullen vervolgens nog steeds aansprekende voorbeelden en vergelijkingen moeten vinden om het gedeelde verhaal werkelijk voor het voetlicht te krijgen.

Bas van Horn

BasvanHorn@gmail.com

Gevoel voor getallen, een zoektocht naar de politieke en psychologische dimensies van tellen in beleid. NSOB 2018 ISBN: 978-90-75297-79-9. Auteurs: Ilsa de Jong, Mark van Twist, Daphne Bressers, Jorgen Schram.