Zet de Omgevingswet de gemeenteraad buitenspel?
Verklaring van geen bedenkingen verdwijnt

| 9 februari 2018

Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet, op dit moment voorzien op 1 januari 2021, verandert er ook voor de gemeenteraad veel. Zo lijkt de raad met het afschaffen van de verklaring van geen bedenkingen zijn huidige sterk sturende positie op het bestemmingplan kwijt te raken als het gaat om het afwijken van het omgevingsplan onder de Omgevingswet. Peter Schilder Spel, advocaat bij Ekelmans & Meijer Advocaten, beschrijft wat er gaat veranderen.

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm 1-2, februari 2018-02-07

In het huidige stelsel stelt de gemeenteraad de kaders vast waarbinnen het college mag handelen. Zo kan de gemeenteraad bepalen dat het college van burgemeester en wethouders het bestemmingsplan kan wijzigen (wijzigingsbevoegdheid) of verder uit kan werken (uitwerkingsplicht), maar het college heeft die bevoegdheden alleen binnen de grenzen die de raad daarbij aangeeft. Ook is het mogelijk dat de gemeenteraad in het bestemmingsplan het college de ruimte geeft om in bepaalde gevallen van het bestemmingsplan af te wijken (binnenplanse afwijkingsbevoegdheid).

Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan

Indien het college buiten deze door de raad gegeven mogelijkheden in een concreet geval wil afwijken van het bestemmingsplan (buitenplanse afwijking), en deze afwijking niet door de wetgever is voorzien onder de zogenaamde kruimelgevallenregeling van artikel 4 bijlage II van het Bor, heeft het college daarvoor op grond van artikel 2.27 Wabo jo artikel 6.5 lid 1 Bor de expliciete toestemming nodig van de gemeenteraad. Deze toestemming kan het college verkrijgen middels een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad, waarbij geldt: géén vvgb, géén afwijkingsbevoegdheid. Hierbij kan de gemeenteraad zelf bepalen hoe strak hij de touwtjes in handen wil houden. Zo kan de raad op grond van artikel 6.5 lid 3 Bor-categorieën gevallen aanwijzen waarin een vvgb niet nodig is. Zonder een dergelijke aanwijzing dient het college per concreet geval een vvgb te vragen.

Van beslissend naar adviserend

In het stelsel van de Omgevingswet stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast. Het omgevingsplan bevat regels over activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit is geregeld in artikel 2.4 jo artikel 4.1 en 4.2 Omgevingswet.

Het college van B en W blijft gebonden aan evenwichtige toedeling van functies aan locaties 

Anders dan het bestemmingsplan bevat het omgevingsplan in beginsel alle regels voor de fysieke leefomgeving en dus ook regels die in het huidige stelsel in verordeningen zijn opgenomen. Het omgevingsplan heeft daarmee een bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan. De actualiseringsplicht, die nu nog voor het bestemmingsplan geldt, verdwijnt. De gemeenteraad kan het omgevingsplan wijzigen op het moment dat hij dit zelf nodig acht. De gemeenteraad kan er volgens artikel 2.8 Omgevingswet ook voor kiezen om de bevoegdheid tot het vaststellen van het omgevingsplan deels te delegeren aan het college. Het college kan dan bijvoorbeeld delen van het omgevingsplan uitwerken of wijzigen. Dit is vergelijkbaar met de uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid zoals we die onder het huidige stelsel kennen. In de praktijk heeft de gemeenteraad straks de keuze of hij een heel globaal omgevingsplan vaststelt, zoals bijvoorbeeld met de functie ‘centrumvoorzieningen’ voor het centrum van de stad waar alle mogelijke stadsvoorzieningen onder vallen en waar pas bij vergunningverlening bepaald wordt wat er precies komt, of juist een zeer gedetailleerd plan met specifiek vastgelegde functies per locatie.

Afwijken van het omgevingsplan vindt volgens artikel 5.1, lid 1 onder a, Omgevingswet plaats met een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Het college is in beginsel in een dergelijk geval bevoegd gezag. Het college beslist dus ook over een aanvraag om buitenplans af te wijken van het omgevingsplan. Nieuw is dat daarbij geen vvgb van de gemeenteraad meer vereist is. Het stelsel van de vvgb verdwijnt namelijk onder de Omgevingswet. Hiervoor in de plaats komt met de Invoeringswet[1] voor de gemeenteraad de mogelijkheid om advies uit te brengen aan het college over een aanvraag omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. De rol van de gemeenteraad verandert in dat soort gevallen dus van beslissend naar adviserend. Het vervallen van de vvgb maakt de beslistermijn korter bij een aanvraag voor afwijking van het geldende regime. Voor een procedure met een buitenplanse afwijking onder de Wabo staat nu een half jaar. Met de Omgevingswet kan dat straks een stuk sneller. De beslistermijn wordt dan op grond van artikel 16.64 Omgevingswet in de meeste gevallen acht weken, eventueel te verlengen met zes weken.

Invulling adviesrecht gemeenteraad

Het adviesrecht van de gemeenteraad is geregeld in de artikelen 16.15 en 16.15a Omgevingswet. In het omgevingsplan kan de gemeenteraad gevallen aanwijzen waarin hij gebruik wil maken van zijn adviesrecht. In die gevallen heeft de gemeenteraad dan adviesrecht, indien het college een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit niet kan verlenen met toepassing van de daarvoor in het omgevingsplan gestelde regels.

Onduidelijk is nog hoe de adviesrol van de gemeenteraad er in de praktijk uit zal komen te zien. Wat betreft de procedurele kant heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vorig jaar september in een handreiking[2] gesteld dat het voor de hand ligt om de procedure aangaande de adviesrol van de gemeenteraad, vergelijkbaar vorm te geven als de bestaande ‘wensen en bedenkingen-procedure’, zoals vastgelegd in artikel 169 lid 4 Gemeentewet. Hierbij informeert het college de gemeenteraad vooraf over de uitoefening van zijn bevoegdheden als dit ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente en geeft het de raad de gelegenheid om wensen en bedenkingen naar voren te brengen. Het college betrekt vervolgens de inbreng van de raad bij zijn besluitvorming, waarbij geldt dat het niet verplicht is om het advies van de raad over te nemen.

En dat brengt ons bij een interessant aspect van de inhoudelijke kant van de adviesrol: kan het college ‘zomaar’ het advies van de gemeenteraad terzijde schuiven? Uitgangspunt hierbij is dat het dualistisch karakter van de verhouding tussen gemeenteraad en college hetzelfde blijft als nu: de gemeenteraad stelt kaders en controleert het college. Verder zal het college bij het beoordelen van een aanvraag, volgens de memorie van toelichting bij de Invoeringswet, in ieder geval gebonden zijn aan het principe van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.[3] Wanneer een afwijking van het omgevingsplan niet op deze gronden is te motiveren, is afwijken in beginsel niet mogelijk. Bij het terzijde schuiven van een negatief advies van de gemeenteraad, is het college dus wel gebonden aan de principes van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en bovendien ook aan de instructieregels die de provincie en het Rijk op grond van artikel 2.22 en 2.24 Omgevingswet ten aanzien van het omgevingsplan kunnen stellen. Daarnaast zal op het college in het kader van een zorgvuldige besluitvorming een motiveringsplicht rusten bij besluitvorming die ingaat tegen het advies van de gemeenteraad. Hoe dan ook blijft echter het uitgangspunt gelden dat het college niet verplicht is om het advies van de raad over te nemen.

Uitdaging

Opvallend is nog dat de adviesrol van de gemeenteraad binnen de beslistermijn van het college van acht weken (eenmalig te verlengen met zes weken) dient te worden ingevuld. De langere beslistermijn van twaalf weken die op basis van artikel 16.64 Omgevingswet bijvoorbeeld geldt voor gevallen waarbij sprake is van verplichte instemming (in plaats van advies) van een ander bestuursorgaan[4], geldt niet voor gevallen waarin de gemeenteraad adviesrecht heeft. Dit zal organisatorisch de nodige flexibiliteit verlangen van de raad. Zo zullen bijvoorbeeld de wijze van informatievoorziening en de vergaderfrequentie van de raad moeten worden aangepast om tijdig advies uit te kunnen brengen.

Al met al lijkt de gemeenteraad met het afschaffen van de vvgb zijn huidige sterk sturende positie op het bestemmingplan kwijt te raken. Bij buitenplanse afwijkingen van het omgevingsplan rest de gemeenteraad ‘slechts’ nog een adviserende rol. Over de Invoeringswet, waarmee het adviesrecht van de gemeenteraad mogelijk gemaakt zal worden, heeft de Raad van State eind vorig jaar advies uitgebracht. Dit advies is nog niet openbaar en wordt op dit moment verwerkt door de regering. Mogelijk dat dit nog voor wijzigingen zal zorgen. Zo niet, dan staan de raden van de verschillende gemeenten onder het stelsel van de Omgevingswet voor de uitdaging om, onder de tijdsdruk van korte beslistermijnen, invulling te geven aan deze veranderde rol. De grote vraag is of dit ook daadwerkelijk tot een verzwakking van de positie van de raad zal leiden.

Petra Schilder Spel

Petra Schilder Spel werkt als senior medewerker bij de sectie bestuursrecht van Ekelmans & Meijer Advocaten

 

[1] Middels een aanpassing van artikel 16.15 Omgevingswet en het toevoegen van artikel 16.15a Omgevingswet.

[2] ‘Handreiking voor gemeenteraden, Rol gemeenteraad bij afwijkingen van het Omgevingsplan’, VNG, september 2017.

[3] Zie memorie van toelichting concept Invoeringswet, juni 2017, pagina 58.

[4] Zie artikel 16.16 Omgevingswet.