Lessons learned van een succesvolle stedelijke kavelruil in Winterswijk
Waardeloos voor de een, waardevol voor de ander

| 7 november 2018

Stedelijke kavelruil heeft in Winterswijk een belangrijke bijdrage geleverd aan het succesvol herontwikkelen van meerdere gebieden rondom het centrum. Belangrijk was om de gebiedsvisie centraal te stellen in het proces, en niet de kavelruil. Winterswijkers, investeerders en vastgoedeigenaren maakten samen visies die de komende jaren worden uitgevoerd. Robert Lautenbach, Andries Geerse en Larissa Guschl delen hun belangrijkste praktijklessen.

Dit is een verkorte versie van het artikel in ROm 11, november 2018. ROm is gratis voor ambtenaren. Neem nu een abonnement!

Eind 2015 startten het Rijksvastgoedbedrijf (RVB), Gemeente Winterswijk en stedenbouwkundig bureau WeLoveTheCity met het experiment stedelijke kavelruil in Winterswijk. Drie jaar en zeven ruildeals later zijn drie gebieden in zijn geheel in herontwikkeling. Door vastgoed en grondposities te ruilen, is het voor particuliere eigenaren en gemeente mogelijk gebleken meer groen, water en openbaar parkeren te realiseren en tegelijkertijd langdurig leegstaande gebouwen te transformeren naar nieuwe aantrekkelijke functies. Met een totaal publiek-privaat investeringsvolume van circa 18,5 miljoen euro krijgt het hele centrum van Winterswijk een enorme boost. Maar welke rol heeft stedelijke kavelruil hierbij gespeeld? En hoe pas je stedelijke kavelruil succesvol toe?

Doel en middel
Bij de start van het project in 2015 stonden in het centrum van Winterswijk, vergeleken met andere middelgrote steden, relatief weinig winkels leeg (circa acht procent van het totaal. Lekkerkerker, 2016). Maar dezelfde monitor liet ook zien dat de kantorenleegstand was opgelopen tot meer dan veertig procent. Een deel van de kantoren en winkelleegstand was erg hardnekkig en leidde in aanloopstraten van het centrum en op een kantorenlocatie tot leefbaarheidsproblemen.
Het Rijksvastgoedbedrijf (RVB), dat zelf een leegstaand belastingkantoor van 7000 vierkante meter BVO in Winterswijk in bezit had, benaderde de gemeente met het voorstel om samen te onderzoeken of het leegstaande kantoor ingezet zou kunnen worden bij een herverkaveling van leegstaand vastgoed. De gemeente ging graag in op de uitnodiging van het RVB. Samen met stedenbouwkundig bureau WeLoveTheCity (WLTC) werd een strategie en projectdoel geformuleerd. Doel werd de leefbaarheid van Winterswijk te vergroten door overbodige meters vastgoed aan de markt te onttrekken en de vraag te concentreren op plekken waar dit een positieve bijdrage aan de economische ontwikkeling, leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit zou leveren (Geerse, 2016).

Benader eigenaren, bewoners en ondernemers niet als consumenten, maar als producenten

Ruim zeventig vastgoedeigenaren, bewoners, potentiële investeerders, strategische denkers en smaakmakers brachten dit principe eind 2015 in de praktijk tijdens hands-on workshops, ook wel charrettes genoemd. Een charrette is een werkvorm waarbij een diverse groep stakeholders in een innovatieve sfeer samenwerkt om een visie op de toekomst te produceren. Een dag na de charrette werd aan vastgoedeigenaren gevraagd of het ruilen van vastgoed een middel was om de geproduceerde visies te realiseren. Dit leverde zeven potentiële ruildeals en vier projecten op die de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid in Winterswijk sterk zouden verbeteren. Bij uitvoering van de ruildeals en projecten wordt 16.000 m² incourant vastgoed gesloopt, 22.000 m² nieuw groen en water in het centrum aangelegd, 4 cultuurhistorische gebouwen opgeknapt en hergebruikt en 200 extra openbare parkeerplaatsen aangelegd. En dit alles zonder noemenswaardige toevoeging van woningen.
Medio 2018 waren alle potentiële ruildeals gesloten, waardoor drie van de vier projecten al in uitvoering konden worden genomen. Eind volgend jaar is de eerste oplevering gepland.

 Focusgebieden
Een belangrijke les is om focus in het proces aan te brengen. Winterswijk had op veel plekken last van hardnekkige leegstand. Om de verkaveling en herontwikkeling behapbaar te maken is de focus gelegd op vier potentiele projectgebieden waar de leegstand zich in hoge mate concentreerde. Deze focusgebieden hadden een substantiële leegstand: 24.000 vierkante meter aan zakelijk, maatschappelijk en retailvastgoed wachtte op een nieuwe bestemming, transformatie of zelfs sloop. Bovendien speelden ze een rol in de ruimtelijk-economische agenda van de gemeente. De regerende coalitie wilde de leegstand in het winkelcentrum aanpakken, cultuur verder ontwikkelen en ruimte bieden aan starters op de woningmarkt (Winterswijk, 2014). Daarnaast is gekeken naar gebieden die niet alleen moeilijke, maar ook ‘gemakkelijke’ panden en plekken omvatten. Die laatste categorie vastgoed is namelijk beschikbaar én gewild, en is cruciaal om een kavelruil op gang te brengen.

De charrette als werkvorm heeft dit proces een goede kickstart gegeven

De Gemeente Winterswijk had een groot aantal eigenaren en potentiële investeerders weten te mobiliseren. Bewoners en andere smaakmakers zijn nodig voor kritische feedback én het out of the box-idee waar nog niemand aan heeft gedacht. En daar plukken vastgoedeigenaren dan weer de vruchten van. Door bewoners, investeerders, eigenaren en smaakmakers tijdens charrettes te benaderen als producenten van visies ontstaat een gelijk speelveld tussen verschillende actoren. Samen, als gelijkwaardige actoren, produceerden verschillende groepjes een visie op een focusgebied. Een gelijkwaardige, producerende rol is bij binnenstedelijke locaties extra belangrijk, omdat voor de realisatie van de visie opnieuw samenwerking tussen verschillende partijen noodzakelijk is. De charrette als werkvorm heeft dit proces een goede kickstart gegeven. Voorwaarde daarbij was wel dat de politiek het planningsmandaat losliet. In Winterswijk, waar sinds 2006 bottom-upplannen voor de binnenstad en spoorzone zijn gemaakt, was dit al een belangrijk uitgangspunt om de stad verder te ontwikkelen (Geerse, et al., 2014).

Randvoorwaarden én flexibiliteit
Stedelijke kavelruil is niet vrijblijvend. Vastgoedeigenaren zijn zakelijk ingesteld en verwachten dat ook van anderen. De gemeente heeft daarom, per focusgebied, het vigerende beleid gebundeld. Dat was niet bedoeld als ‘harnas’, maar vormde veeleer een referentiekader. Resulteerde het proces in verrassende uitkomsten, dan konden die daaraan worden gespiegeld. Op die manier ontstond meteen een beeld van de beleidsmatige en juridisch-planologische consequenties van potentiële ruildeals. Zo kwam een eigenaar na de charrettes met het idee om de bestemming van zijn gebouw te transformeren van zakelijke dienstverlening in horeca. Horeca zou in zijn ogen perfect passen bij de tijdens de charrettes ontwikkelde visie voor het gebied. Zijn gebouw kwam in de visie midden in een park te liggen. Ook gaf de eigenaar aan dat het huidige dienstverlenende kantoor prima in een van de leegstaande panden elders te vestigen was. Betrokkenen onderschreven de plannen, maar de plannen bleken wel in strijd te zijn met het vigerende gemeentelijke horecabeleid. Dit was voor de gemeente het teken om het beleid nog eens kritisch te beschouwen en daaruit bleek dat bijna alle horecamogelijkheden in het centrum waren benut. Hoog tijd om het beleid van een update te voorzien.

 Lessen van de dealmaker
Na de succesvolle charrette eind 2015 werden de gebiedsvisies en potentiële ruildeals opgeschreven in het Ruilplan Winterswijk. Nadat de gemeenteraad begin 2016 het Ruilplan had vastgesteld als strategisch kader is er volop doorgewerkt aan het realiseren van de ruildeals. Uiteindelijk zijn alle zeven potentiële ruildeals gesloten en zijn gebouwen en gronden tussen verschillende partijen geruild.
De deals zorgen ervoor dat gehele gebieden kunnen worden herontwikkeld. Zo bleek in focusgebied EucalyptaPark een versnipperd grondeigendom het realiseren van de gebiedsvisie in de weg te zitten. Gemeente en private eigenaren zijn toen overgegaan tot het ruilen van gronden en gebouwen. Al het parkeren wordt nu samengevoegd, een weg wordt verlegd en een nieuw park aangelegd. Vastgoedeigenaren werden zo enthousiast van deze gebiedsvisie dat ze gebouwen aankochten, ruilden en opnieuw invulden waardoor de leegstand flink is gereduceerd. De gemeente heeft zelf ook grond en gebouwen geruild.

 

Robert Lautenbach is gebiedsontwikkelaar bij de gemeente Winterswijk en bij Urban Teams (www.urbanteams.nl), Andries Geerse is directeur/eigenaar` en stedenbouwkundige bij WeLoveTheCity (www.welovethecity.eu), Larissa Guschl is stedenbouwkundige bij WeLoveTheCity.