Omgevingswet: een dubbele veranderingsopgave voor ‘bodem’ en ‘water’
Leerprocessen voor proactieve en verbindende rolopvatting

| 27 september 2018
auteurs Mike Duijn en Henk Puylaert (H2Ruimte)/ duijn@essb.eur.nl en henkpuylaert@h2ruimte.nl

Wederzijdse verwachtingen uitspreken is cruciaal als startpunt voor ‘goede omgangsvormen’

Steek tijd, middelen en energie in een bredere beschikbaarheid van bestaande kennisbronnen

Voor een goed geïntegreerde positie en een pro-actievere rol in planprocessen in de geest van de Omgevingswet, staan de sectoren bodem en water voor een dubbele veranderingsopgave. Het vraagt enerzijds om ‘in huis’ meer en beter integraal te kunnen werken, en anderzijds om meer en beter in staat te zijn om mee te doen in de participatieprocessen met de externe omgeving. In twee pilots voor het programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ hebben leergemeenschappen verkend op welke wijze respectievelijk de sectoren bodembeheer en waterbeheer, een productievere positie kunnen verwerven in de samenhangende aanpak van omgevingsvisies en -plannen.

Dit is een verkorte weergave in het artikel uit ROm 9, september 2018

Aan de leergemeenschap ‘CoP ondergrond Zeeland’ namen alle Zeeuwse gemeenten, de regionale uitvoeringsdienst, Waterschap Scheldestromen en de Provincie Zeeland deel. Het doel was deze partijen te stimuleren na te denken wat de Omgevingswet voor hun praktijk kan betekenen en daarop te anticiperen. Eigen praktijksituaties van de deelnemers, zoals de opstelling van een omgevingsvisie voor een kern, het beheer van een buitengebied of de stimulering van bodemenergie, zijn als vertrekpunt genomen voor de vraag hoe men idealiter onder de Omgevingswet met deze casus zou willen omgaan.
In de leergemeenschap ‘Waterwaarden in de Omgevingsvisie’ van Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden en waterschap Vallei en Veluwe hebben beide waterschappen, elf gemeenten en de provincies Utrecht en Gelderland deelgenomen. Het doel van deze leergemeenschap was om te verkennen hoe het waterbeheer en de waarden die daarin vertegenwoordigd zijn, zijn te verankeren in de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Deze vraag is verkend langs vier ‘leerpijlers’ die elk een deel van de motieven achter de Omgevingswet bestrijken: cultuurverandering, participatie, integraliteit en digitalisering. Deze onderwerpen zijn ook in de Zeeuwse CoP aan de orde geweest en vormen het raamwerk voor dit artikel.

Cultuurverandering
De omslag van een regelende, normerende en bepalende overheid naar een meer dienstverlenende overheid, die partner is en initiatieven stimuleert, vraagt om een aanzienlijke cultuurverandering bij lokale en regionale overheden. Deze komt in drie bewegingen tot uiting. Ten eerste kennen veel organisaties een sterke scheiding tussen beleidsontwikkeling en -uitvoering. De interne samenwerking tussen planvorming, vergunningverlening en beheer en onderhoud of tussen verschillende disciplines als ruimte en ondergrond is nog niet klaar voor de Omgevingswet. Voor sectorspecialisten heeft de uitvoering vaak prioriteit en is de beleidsontwikkeling vaak bijzaak. De dagelijkse praktijk draait op bestaande routines binnen en tussen organisaties. Voor het waterschap geldt dat er geen gedeeld eigenaarschap is in de relatie gemeente-waterschap. Ten tweede is er weinig verbinding tussen de sectoren en de sleutelpersonen die verantwoordelijk zijn voor strategische opgaven en de vertaling daarvan in een omgevingsvisie. Dat heeft een tweeledige oorzaak. De sectorprofessionals weten zelf de verbindingen niet goed te maken. Ook de weinig uitnodigende en proactieve houding van de trekkers van omgevingsvisies of -plannen staat productieve verbindingen in de weg.
Ten derde moet de sectordeskundige leren om de expert in zichzelf minder op de voorgrond te plaatsen en meer de rol aan te nemen van verbinder. Een hinderpaal hierbij is de bescheidenheid over de betekenis van het eigen werk evenals de onbekendheid met de eigen positie ten opzichte van andere spelers en andere belangen.

De potentie om te veranderen is aanwezig in beide sectoren. De veilige omgeving in beide leergemeenschappen toont aan dat de individuele vaardigheden aanwezig zijn om bodem en water beter te verbinden met maatschappelijke opgaven. Beide leergemeenschappen verwachten dat individuen zullen bepalen of de cultuurverandering lukt. Organisaties kunnen dat stimuleren door een voortrekkersrol aan mensen te geven die de juiste professionele competenties hebben om intern én extern verbindingen te leggen. Daarbij moeten organisaties zorgen voor een lerende omgeving die de professionals stapsgewijs meeneemt in de dubbele veranderingsopgave.

Participatie
De sectordeskundigen ervaren dat ze in participatieprocessen met de externe omgeving nog (te) weinig actief deelnemen. Ze krijgen daarvoor weinig kans, maar dwingen dit ook niet zelf af. De beperkte tijd die ze hiervoor krijgen of nemen, hangt samen met de gevoelde hoge werkdruk in de eigen sector. Dat geldt zowel voor de bodemexperts binnen een gemeente als voor ‘waterschappers’ in een gemeentelijk proces. Sectorspecialisten hebben zelf nog weinig ervaring met deelname aan participatieprocessen, laat staan met het ‘uitlokken’ van initiatieven. De actieve inbreng van lokale inwoners, bedrijven en organisaties enerzijds en van de professionele sectorspecialisten anderzijds, wordt nog vaak gescheiden georganiseerd. Daarnaast is er nauwelijks aandacht voor gedeelde eigenaarschap tussen trekkers van deze processen en hun kennisleveranciers uit de sectoren bodem en water. Ook is een omgevingsvisie soms te weinig concreet voor participatie door sectorexperts. Er is nauwelijks verbinding met acties die direct doorwerken in de dagelijkse praktijken binnen beide sectoren. Dat het ook anders kan laat bijvoorbeeld Gemeente Terneuzen zien (zie kader).

De leergemeenschappen constateren dat ‘de leefomgeving is van ons allemaal’ het uitgangspunt moet zijn voor participatie. Deze moet daarom meer vraaggestuurd zijn door aan te sluiten bij de opgaven van de beoogde participanten. Het is van belang om voorafgaand aan een participatieproces te verkennen wat de beoogde opbrengst ervan moet zijn en op welke wijze dat op een zinvolle en haalbare manier voor de te betrekken participanten is te organiseren. Het uitspreken van wederzijdse verwachtingen is hét startpunt voor goede omgangsvormen tussen de participanten. Verwachtingsmanagement tussen de uitnodigende overheidspartij en de lokale participanten, en tussen betrokken overheidspartijen onderling (bijvoorbeeld gemeente, waterschap en provincie), blijkt cruciaal te zijn.

Integraliteit
De deelnemers in de leergemeenschappen worstelen met de vraag hoe hun sector een plek te geven in het omgevingsbeleid. De breedte van ‘integraal’ omgevingsbeleid is lastig: waar te beginnen, hoe blijft dit werkbaar en wat is de juiste plek voor de eigen ambities? De opgaven voor ‘duurzaam ontwikkelen’ zijn veelomvattend en complex. Ze raken vele thema’s zoals energietransitie, klimaatadaptatie, gezond en veilig leven en kwaliteit van de openbare ruimte. De vraag is hoe afzonderlijke sectoren waarde kunnen toevoegen aan deze integrale opgave. Tevens moet voor specifieke aspecten uit de betreffende sector toegevoegde waarde gerealiseerd worden om de bijdrage aan de integrale opgave voor ‘duurzaam ontwikkelen’ zichtbaar te legitimeren.

De leergemeenschappen maken duidelijk dat eigen ambities goed in dienst kunnen staan van duurzaam ontwikkelen. Het is de uitdaging voor de sector om kansen te vinden die meekoppelen met de hoofdopgaven. Beide leergemeenschappen leveren een aantal concrete handvatten op:

  • Begin niet bij jezelf maar bij de maatschappelijke opgave.
  • Koppel mee door te zoeken naar maatschappelijke meerwaarde van sectorale expertise, aanpak en oplossingen.
  • Zorg ervoor dat sectorale expertise en oplossingen meervoudigheid stimuleren, dus meerdere doelen dienen en meerdere partijen bedienen.
  • Stel je dienstverlenend op, intern én extern. Stel steeds de vraag hoe de sector kan bijdragen aan het integrale product van een omgevingsvisie of -plan. Zorg ervoor dat de eigen basiskennis op orde is.
  • Zorg dat een omgevingsvisie een aansprekend (investerings-) kader is voor publieke en private partijen. Daarbij gaat het om bedrijfseconomische belangen én om maatschappelijke meerwaarde.
  • Maak de zichtbare verbinding met maatschappelijke vraagstukken. Denk aan duurzaamheid, gezondheid, identiteit, ruimtelijke kwaliteit en veerkracht. Daaraan kan iedere sector kennis toevoegen.

De sectorale meerwaarde voor de Omgevingswet is mensenwerk
Het omgevingsbewustzijn is in de leergemeenschappen sterk aangewakkerd, maar zowel de interne als externe samenwerking gaat niet vanzelf. Succesvol verbindingen leggen staat of valt allereerst met competenties van individuen in de sectoren. Er zijn meer proactieve verbinders, extraverte, samenwerkingsgerichte professionals nodig, die in staat zijn de deskundigheid van collega’s en de inbreng van buiten op waarde te schatten. Professionals die denken in kansen en niet onzeker zijn over de eigen rol in complexe processen. Professionals die maatschappelijke opgaven zoals klimaatadaptatie, energietransitie, gezondheid en leefomgevingskwaliteit vooropzetten en helpen zoeken naar oplossingsrichtingen en de condities die daarvoor nodig zijn. Ook zij zullen moeten leren om (nog) beter samen te werken, zowel intern als extern.
In beide leergemeenschappen is een stevige doe-houding te bespeuren. De deelnemers willen verder aan de slag, samen met interne en externe partners, bijvoorbeeld door onderlinge kennisuitwisseling in de vorm van regionale leeromgevingen. Deelnemers leren veel van elkaar. De werkdruk in de eigen sector geldt vaak als excuus om voorzieningen te treffen om van elkaar te blijven profiteren. Dat is een grote bedreiging voor de benodigde cultuurverandering. Wie echt wil veranderen om als volwaardig professional met de Omgevingswet te werken, investeert in zichzelf.

Bolwerk Generaliteit Sas van Gent
Beeld Maarten Molenaar