Provincies en de fysieke leefomgeving
Zoeken naar evenwicht met soms pijnlijke keuzes

| 7 maart 2019

Klimaatverandering, energiestransitie, economische groei en leefbaarheid, woningbouw en bereikbaarheid; het zijn de grootste, maar lang niet de enige thema’s in de fysieke leefomgeving. De complexiteit neemt toe en zonder voldoende draagvlak kan niets meer. Provincies moeten daarbij als middenbestuur zorgen voor afstemming en verbinding, soms stimuleren, soms een streep trekken. Hoe ze het ervan afbrengen, vroegen we aan drie deskundigen die aan de zijlijn het beleid volgen, analyseren en becommentariëren.

Dit artikel verschijnt in ROm 3, maart 2019, met daarin speciale aandacht voor de rol van provincies in het beleid voor de fysieke leefomgeving. ROm is gratis voor ambtenaren. Neem nu een abonnement.

In de omgevingsvisie kunnen provincies hun ambities tonen en aangeven welke rol ze voor zichzelf weggelegd zien bij het delicate spel om de vele belangen in de fysieke leefomgeving te wegen en te dienen. Menig provincie had al een gecombineerd omgevingsplan, ter vervanging van de afzonderlijke streekplannen, milieuplannen en waterplannen. De procesaanpak bij de totstandkoming van de omgevingsvisie loopt sterk uiteen, constateert Rienk Kuiper, onderzoeker bij het PBL. ‘Sommige provincies pakken het heel interactief aan, zoals Noord-Brabant en Flevoland. Over het algemeen zie je dat de visies een aardig overzicht geven van de diverse omgevingsopgaven.’ Toch moet de slag naar een integraal beeld nog volgen, concludeert hij.

Omgevingsvisies laten veel keuzemogelijkheden open

Kuiper: ‘Je ziet in vrijwel alle visies dat ze veel keuzemogelijkheden openlaten. Ze zijn nogal terughoudend opgesteld. Het is meer een aanzet op weg naar een écht samenhangende visie met duidelijke keuzes, zoals bedoeld in de Omgevingswet. Soms is het daar nog wat vroeg voor. Bijvoorbeeld vanuit een nieuw thema als energietransitie bestaat nog onvoldoende duidelijkheid over de precieze claims op de fysieke leefomgeving. De regionale energiestrategieën (RES-en) zijn nog niet klaar. Op andere terreinen zoals verstedelijking kunnen provincies in principe al heel duidelijke keuzes maken. Als je als wetgever in de Omgevingswet zegt dat je de opgaven nu echt in samenhang moet benaderen en je ziet hoe abstract het op nationaal niveau blijft, dan denk ik dat er zeker een taak ligt voor de provincie.’

Duizend bloemen
Ook Co Verdaas, hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft en lid van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), vindt het positief dat de provincies alle relevante opgaven volop in hun visies agenderen. ‘Maar ze zijn nog niet toe aan de pijnlijke keuzes’, ziet ook hij.
Zulke pijnlijke keuzes zijn ongetwijfeld nodig in het kader van de energietransitie. Gegeven het feit dat de concrete opgaven uit het Klimaatakkoord nog niet zijn uitgekristalliseerd, kunnen die dus ook nog niet zijn meegenomen en gewogen in de omgevingsvisies. ‘De invulling van de energietransitie wordt de grote testcase voor de nieuwe provinciebesturen’, bezweert Cees-Jan Pen, lector De ondernemende regio aan Fontys Hogescholen. ‘Waar gaan die wind- en zonneparken komen, waar ga je die transitie dan daadwerkelijk realiseren, welke eisen stel je daaraan, hoe ga je het doen? Hoe gaan provincies invulling geven aan de belangrijke functie van werklocaties met betrekking tot de energietransitie? Op provinciaal niveau staan bedrijventerreinen in ieder geval weer op de agenda. Ik zie veel beweging, maar het is nog wel los zand. Een beetje zo van: laat duizend bloemen bloeien.’

Spierballen
Door de decentralisatie en de nieuwe Wro zitten provincies niet meer zo op de lijn van controleren, maar veel meer op die van meedenken en samen met medeoverheden de lijnen uitzetten.
‘Je ziet in vergelijking met de streekplannen, dat nu veel minder duidelijk wordt aangegeven waar de nieuwe woningen moeten komen’, aldus Kuiper. ‘Een provincie als Flevoland is daarbij het ene uiterste, met een visie van rond de vijftien pagina’s beperkt tot een opsomming van de omgevingsopgaven. Woningbouwlocaties zijn niet uitgewerkt. Het is dan nog een hele forse stap naar een omgevingsvisie zoals de Omgevingswet die bedoelt heeft: in beeld brengen van strijdigheden en meekoppelkansen, onzekerheden verkennen in scenario’s, en daarna vooral ook keuzes maken. Een integrale richtinggevend langetermijnvisie; dat is toch wat de Omgevingswet vraagt bij omgevingsvisies. Noord-Holland doet dat weer wel, met per opgave veel detailkaarten, maar daar vind ik juist weer het totaalbeeld niet zo helder.’

Pen vindt Friesland een goed voorbeeld van een provincie die vanuit een centrale gedachte naar die fysieke leefruimte kijkt. ‘De award voor Circulair Friesland is daar een mooie illustratie van. Ze begrijpen en laten zien dat in de circulariteit de beste perspectieven liggen voor de toekomst van de Friese economie en denken vanuit ondernemend Friesland.’

‘Spierballen laten zien, kan nooit een doel op zichzelf zijn’

De provincies stellen zich over het algemeen dienstbaar op en hakken knopen door waar dat nodig is, constateert Verdaas. ‘De provincie van vroeger, die het allemaal wel even regelt, bestaat niet meer. En die moet wat mij betreft ook niet meer terugkomen. In deze tijd gaat het erom dat je de dialoog zoekt, mensen insluit en meeneemt, deelgenoot maakt van de zoektocht naar oplossingen. Ik vind Noord-Brabant met de manier waarop de omgevingsvisie tot stand is gekomen, een voorbeeld van hoe het kan en moet; niet meer een dik document waarin de provincie van alles en nog wat regelt, maar veel meer een proces dat richting geeft, en dat recht doet aan de complexiteit van de opgaven.’
Met elkaar zoeken dus, maar ook weer niet te vrijblijvend, zegt Co Verdaas wel. ‘Waar nodig moet je als provinciale overheid de heikele kwesties op tafel brengen en beslissingen nemen. Maar spierballen laten zien, kan nooit een doel op zichzelf zijn. Als het maatschappelijk belang op termijn in het geding is, gemeenten er niet uit komen, dan moet je je verantwoordelijkheid pakken.’

Wortel en stok
Lector Pen ziet dat provincies vooral op het thema duurzame verstedelijking beseffen dat ze een belangrijke rol hebben. ‘Naast inspireren en het bieden van een wortel, zoals met kennisprogramma’s, pilots, hier en daar wat financiering, zie je sommige provincies de stok hanteren. Gelderland en Utrecht gaan daar met het regionaal programmeren van bedrijvenlocaties het verst in. Die zeggen gewoon dat ze plannen voor bedrijventerreinen en grootschalige detailhandel schrappen als gemeenten er niet onderling uitkomen. Ook in Zuid-Holland, langs de A12 met veel overaanbod van werklocaties, hebben gemeenten nu onder druk van de provincie afspraken gemaakt.’

De regionale schaal wordt steeds belangrijker als het gaat om energie, klimaat, wonen, mobiliteit

Hij is het absoluut niet eens met de kritiek van de ontwikkelaars en de bouwers, ondersteund door politici, dat provincies maar wat lopen te remmen. ‘Provincies hebben in de decentralisatie hun rol gepakt en moeten ingrijpen als regio’s er niet uitkomen of gemeenten niets hebben geleerd van uitwassen van planoptimisme. Dat is niet remmen, maar voorkomen van ellende op langere termijn als overaanbod en grondverliezen. Zo zijn in de Kop van Noord-Holland teveel woningen gepland. Terecht heeft de provincie daar ingegrepen. Hoe je het wilt noemen, faciliteren, regisseren, maakt niet uit; zorg er gewoon voor dat in en om de steden wordt gebouwd want die zijn in trek. Gewoon bouwen waar vraag naar is en niet meteen inbreiden framen als wolkenkrabbers bouwen’, aldus een stellige Pen.

Kerntaken
Hoogleraar Verdaas laat zich niet verleiden tot de zoveelste obligate discussie over het nut van de provincies en het middenbestuur, waarover de Rli trouwens eind maart met een advies komt. ‘De regionale schaal wordt steeds belangrijker als het gaat om energie, klimaat, wonen, mobiliteit, en alles hangt met alles samen. De druk op de ruimte neemt gigantisch toe. Onlangs was in het nieuws dat je twee keer de Noordzee nodig zou hebben om alle ambities voor die Noordzee te realiseren. Ik schat in dat we drie keer Nederland nodig hebben als we niet slim weten te combineren en erkennen dat er wat puzzelstukjes van tafel zullen moeten.’
Zo vindt hij dat provincies een duidelijk rol hebben bij de Regionale Energie Strategieën (RES) ‘omdat de uitkomsten van de keuzes uiteindelijk een ruimtelijk-economische weerslag gaan hebben; voor het landschap, voor waar je in de toekomst wel en niet kunt programmeren’. Dat raakt keihard aan de kerntaken van de provincie, aldus Verdaas. ‘Je bent als provincie dan misschien wel niet in de lead, maar bent wel partner en dient samen met de andere overheden de kaders vast te stellen.’

Dat bestuurders van de G4 steeds vaker rechtstreeks naar de bewindspersonen in Dan Haag gaan, daar moet je als provincie niet zenuwachtig van worden, meent ex-gedeputeerde Co Verdaas. ‘Je kunt het ook omdraaien. Het zou toch merkwaardig zijn als het Rijk omwille van de urgentie niet met de vier grote steden zou praten over bijvoorbeeld bereikbaarheid, net als over veiligheid en leefklimaat. Tegelijkertijd snappen ze ook in die grote steden wel dat een groot deel van de bouwopgave buiten die G4 ligt. Van z’n levensdagen kun je niet alle benodigde woningen in de vier grote steden bouwen, en heel veel mensen van buiten de G4 werken al in die steden. Besturen in het publieke domein blijft zoeken naar evenwicht tussen belangen en schaalniveaus, zeker in Nederland. Uiteindelijk moeten er politieke keuzes worden gemaakt, en die moet je goed uitleggen.’

Visualisatie van een productielandschap uit Situatie Gewijzigd, toekomstverkenning naar het landschap van Overijssel in 2050, waarover in ROm 4, april 2019, een uitgebreid artikel. Beeld Trendbureau Overijssel en AtelierOverijssel.nl