Advertentie
Archief

Is integrale gebiedsontwikkeling te vangen in procedures?

Auteur ROmagazine.nl

27 januari 2012 om 13:53, Leestijd ca. 11 minuten


In november 2011 zijn het Tracébesluit A2 Maastricht en twee daarmee samenhangende bestemmingsplannen onherroepelijk verklaard door de Raad van State. De gestapelde tunnel onder Maastricht kan nu worden aangelegd en de stad worden herenigd. Dit artikel licht toe hoe de ontwikkelingen in bestemmingsplannen en Tracébesluit zijn vastgelegd, soms meer ondanks dan dankzij het ruimtelijk-juridisch instrumentarium. Beperkingen zaten enerzijds in de gekunstelde combinatie van Tracébesluit en bestemmingsplannen, en anderzijds in de beperkingen van het bestemmingsplan dat eigenlijk niet is ingericht op langdurige en grootschalige gebiedsontwikkelingen.

De A2 door Maastricht zorgt voor files, stank en geluid voor de omwonenden en voor een barrière in de stad. Het Rijk, de gemeenten Maastricht en Meerssen en de provincie Limburg hebben daarom in 2006 samen gekozen voor een integrale benadering om deze problemen op te lossen. Daarbij kozen zij niet voor de gebruikelijke weg om eerst zelf een tracé uit te werken, maar lieten ze door middel van een aanbestedingswedstrijd alle creativiteit aan de markt. De partij die: het beste de doorstroming op en rond de A2 wist te verbeteren, én het beste de leefbaarheid wist te verbeteren, én het beste de stad wist te herenigen, zou de opdracht krijgen. Uitgangspunt daarbij was in ieder geval dat er een tunnel moest komen ter plekke van de bestaande N2 (het voor velen bekende stoplichtendeel). Dit was reeds vastgelegd in een eerder trechteringsbesluit.

Vernieuwende samenwerking

Vanaf de start werkten de drie overheidslagen samen aan de integrale aanpak van de problematiek. Die samenwerking ging verder dan in veel andere projecten. De verantwoordelijkheid voor het project werd gedelegeerd aan het Projectbureau A2 Maastricht met gedetacheerde medewerkers van Rijkswaterstaat, de gemeente Maastricht en de provincie. Het projectbureau acteerde zo sterk als één partij, dat Avenue2 en ARCADIS er soms pas na maanden achter kwamen wie van welke overheid was.Tweede bijzonderheid was dat de markt intensief en vroegtijdig werd betrokken. De ruimtelijke en de verkeerskundige opgaven werden als één project in de markt gezet, het ging om infrastructuur én vastgoed. De markt werd gevraagd om niet alleen een ontwerp van de tunnel en een goede aansluiting op het bestaande wegennet, maar ook om een totaalplan inclusief de stedenbouwkundige en landschappelijke invulling op maaiveld. Daarbij werd onderscheid gemaakt tussen eisen en wensen. De markt werd uitgedaagd om álle geformuleerde eisen en zoveel mogelijk wensen te realiseren voor een budget van circa 500 mln. Met andere woorden hoe lever ik zoveel mogelijk functionaliteit en kwaliteit voor een vaststaand budget? De risico’s én opbrengsten van de vastgoedontwikkeling waren voor de marktpartijen en konden gebruikt worden om het integrale plan te verbeteren.

De aanbesteding verliep volgens een concurrentiegerichte dialoog tussen het Projectbureau A2 Maastricht en de consortia. Ook burgers werden uitgenodigd te reageren op de plannen. Het aanbestedingstraject duurde 2,5 jaar en werd uiteindelijk gewonnen door Avenue2. Dit consortium bestaat uit Strukton en Ballast Nedam met onder anderen ARCADIS als adviseur.

Het traject was langdurig en kostbaar voor de betrokken aannemersconsortia, maar heeft uiteindelijk wel tot drie hoogwaardige plannen geleid voor een integrale aanpak van A2 Maastricht en haar omgeving. Elk van de plannen had veel draagvlak bij belanghebbenden. De creativiteit van de markt werd op deze manier ten volste benut. Een gestapelde tunnel met verspringende tunnelmonden was hoogstwaarschijnlijk niet bedacht in een traditioneel planproces.

Procedures

Het oorspronkelijke idee was om de ruimtelijk-juridische procedures te doorlopen tijdens de concurrentiegerichte dialoog. In dat geval had elk aannemersconsortium een bestemmingsplan- en tracébesluitprocedure moeten doorlopen. Er zouden dan dus meerdere plannen tegelijkertijd ter visie zijn gelegd. Voordeel hiervan was dat na gunning kon wel direct worden gestart met de uitvoering. Deze aanpak werd uiteindelijk als te complex beoordeeld voor omwonenden, en erg kostbaar voor de drie aannemersconsortia. Daarom is besloten dit anders aan te pakken en de ruimtelijke procedures na gunning medio 2009 te doorlopen.

In opdracht van Avenue2 was de opgave voor ARCADIS om - meteen na gunning en samen met het Projectbureau A2 Maastricht - zo snel mogelijk de benodigde planprocedures te doorlopen. Uiteindelijk zijn binnen anderhalf jaar een Tracébesluit met Trajectnota/MER en twee bestemmingsplannen vastgesteld door respectievelijk de minister van Infrastructuur en Milieu en de Maastrichtse gemeenteraad. Rijk, gemeenten en aannemer waren het samen eens dat de “Groene loper” geweldig totaalplan is. Ook het maatschappelijk draagvlak was groot. Alleen nog de procedures doorlopen en dan kon de uitvoering starten. Dat was het idee. Maar het ruimtelijk-juridisch instrumentarium maakte sommige zaken erg ingewikkeld. Om de integrale gebiedsontwikkeling goed vast te leggen moesten onorthodoxe keuzes worden gemaakt, die (onnodige) juridische risico’s opleverden. Die risico’s hadden te maken met de ongebruikelijke combinatie van Tracébesluit en bestemmingsplan en met de beperkingen van het bestemmingsplan.

Moeizaam huwelijk

De eerste zoektocht zat in de combinatie van het gelijktijdig doorlopen van de procedures voor zowel het bestemmingsplan als ook het Tracébesluit. Daarbij overlapten de plangebieden elkaar ook. De parallelschakeling van het Tracébesluit en het opstellen van het bestemmingsplan is nooit eerder zo strak afgestemd..

In bijna alle gevallen wordt eerst het Tracébesluit genomen, waarna binnen afzienbare tijd het bestemmingsplan wordt opgesteld. Zolang het bestemmingsplan hetzelfde regelt als het Tracébesluit is dit een puur administratieve procedure. In de contractdocumenten had het Projectbureau A2 Maastricht en Avenue2 echter vastgelegd dat het privaatrechtelijke contract pas definitief in werking treedt na een onherroepelijk Tracébesluit én een onherroepelijk bestemmingsplan. Die combinatie was essentieel: in het Tracébesluit kunnen vanuit de Tracéwet alleen hoofdwegen vastgelegd worden en geen vastgoed of onderliggend wegennet. Het Tracébesluit kon dus niet het hele integrale plan omvatten. De combinatie met het onherroepelijk bestemmingsplan was nodig om ook de opbrengsten uit het vastgoed voor de aannemer publiekrechtelijk veilig te stellen.

Er waren ook andere redenen om het bestemmingsplan en het Tracébesluit parallel te laten verlopen. Zo werd de natuurcompensatie en waterberging voor de A2 uitbreiding deels geregeld in het bestemmingsplan voor de Landgoederenzone ten noorden van Maastricht.

Bovendien was er sprake van een wederzijdse afhankelijkheid met betrekking tot de uitvoerbaarheid. Het Tracébesluit was niet financieel uitvoerbaar zonder de inkomsten uit het vastgoed dat in het bestemmingsplan werd geregeld. En het vastgoed in het bestemmingsplan kon alleen worden gerealiseerd mits de A2 in een tunnel lag.

Voetangels en klemmen

De parallelschakeling tussen Tracébesluit en bestemmingsplan stelde ons voor een aantal uitdagingen: Tijdelijke N2. Het realiseren van de tunnel in Maastricht leidt onmiskenbaar tot zeer veel voordelen voor de stad. Om die forse verbetering te kunnen realiseren was wel een nieuwe tijdelijke N2 nodig. Deze tijdelijke weg, die gedurende circa 5 jaar vlak langs de bestaande flats zou lopen, moest in het Tracébesluit én in het bestemmingsplan geregeld worden. Los van elkaar waren de minister en de gemeenteraad bevoegd gezag. Met een multi-interpretabel afwegingskader rond de hinder tijdens de bouw, was dit een risico. De gebruikelijke geluids- en emissienormen gelden immers niet voor een tijdelijke situatie, en vanuit het perspectief OTB/MER is het begrip “aanvaardbaar woon- en leefklimaat” dan leidend. Welke prestatie-eisen hieraan moeten worden gekoppeld is niet duidelijk. De Minister had belang bij een soepel afwegingskader om de hinder tijdens de bouw te beoordelen (voorkomen van extra kosten, precedentwerking), terwijl de gemeente voor haar burgers de hinder zoveel mogelijk wilde beperken met strenge eisen tot gevolg.

Uiteindelijk is ervoor gekozen om het Tracébesluit leidend te maken bij de uitwerking van de situatie tijdens de bouw, en is de landsadvocaat ingeschakeld om tot een eenduidige lijn te komen. Toch is de situatie tijdens de bouw tot op het laatst een van de meest gevoelige onderdelen gebleven. Kans op tegenstrijdigheden tussen Tracébesluit en bestemmingsplan. Het bestemmingsplan diende later te worden vastgesteld dan het Tracébesluit, al was het maar één uur. Het bestemmingsplan, het laatst genomen besluit, zou dan leidend worden en het vastgoed zou veiliggesteld zijn. In de omgekeerde situatie zou het Tracébesluit een deel van het vastgoed weer ‘overschrijven’ wat niet wenselijk was.

Het was essentieel dat het bestemmingsplan geen zaken uit het Tracébesluit onmogelijk maakte. Als in het bestemmingsplan een onjuiste afbakening van de tunnel was opgenomen, zou dat een niet passend keurslijf opleveren voor de bouw. Dit risico is zoveel mogelijk beperkt door intensief raakvlakmanagement, en een globale opzet van het bestemmingsplan. Bestemmingsplannen en Tracébesluit kregen zoveel mogelijk dezelfde onderzoeksbijlagen. Beide plannen werden in intensieve afstemming opgesteld tijdens pressure cooker weken, en via zorgvuldige verificatieprocedures gecontroleerd.

Een ander risico was dat de Raad van State bepaalde zaken in het Tracébesluit zou aanpassen maar in het bestemmingsplan niet (of andersom). Door beide procedures juridisch te voegen kon dit worden voorkomen. Verschillende momenten van tervisielegging. De procedures voorafgaand aan het publiceren van een OTB en Ontwerp Bestemmingsplan (OBP) zijn verschillend. Het OTB was ambtelijk een aantal weken eerder gereed dan het OBP, waar nog een ronde vooroverleg was doorlopen. Vanwege de tijdsdruk was het geen optie om de tervisielegging van het Tracébesluit ‘te laten wachten’ op het bestemmingsplan. Daarom moesten de burgers vóór de zomer van 2010 reageren op het Ontwerp Tracébesluit en na de zomer op de Ontwerp Bestemmingsplannen.

Voor burgers gaat het echter om één integraal plan dat hun omgeving ingrijpend zal gaan veranderen. Dat burgers voor rijksweggerelateerde onderdelen vóór de zomer moesten reageren en voor andere aspecten ná de zomer, en voor bepaalde onderdelen voor én na de zomer, is geen sterke boodschap. Met een uitgebreide communicatie en het automatisch doorsturen van zienswijzen als deze over het andere planonderdeel gingen, is de verwarring zoveel mogelijk beperkt. Maar het bleef door de getraptheid helaas een geforceerde vorm van inspraak, het prachtige integrale plan onwaardig.

Beperkingen bestemmingsplan

Werkingsduur van 10 jaar. Kwaliteit realiseren kost tijd. De gebiedsontwikkeling rond de A2 Maastricht loopt tot circa 2027. Die lange looptijd is begrijpelijk als je in acht neemt dat het bouwen van de tunnel al circa 6 jaar duurt, en als je uitgaat van een relatief verzadigde markt, en dus een gefaseerde vastgoeduitgifte van in totaal circa 1000 woningen.

De werkingsduur van een bestemmingsplan is maximaal 10 jaar. Die termijn was simpelweg te kort om het hele plan te kunnen realiseren. Jurisprudentie gaf geen eenduidig uitsluitsel. Uiteindelijk is er door het Projectbureau A2 Maastricht en Avenue2 voor gekozen om toch alle vastgoed te bestemmen. Risico was dat Raad van State de bestemming woningbouw zou vernietigen, waarmee een belangrijke kostendrager voor de aannemer weg zou vallen. Om het risico te beperken is in de toelichting bij het bestemmingsplan uitdrukkelijk ingegaan op de situatie. Daarbij is aangegeven dat het om een majeur project gaat, waarbij niet op voorhand zeker is welke vastgoedactiviteiten het eerst aan bod zullen komen mede gelet op de herstructurering in de aangrenzende wijken en problemen die zich gedurende de uitvoering voordoen. De Raad van State heeft hier uiteindelijk positief over geoordeeld.

Tijdelijke bestemming van de N2 van maximaal 5 jaar. Een andere beperking was de maximale duur van de tijdelijke bestemming van onder andere de tijdelijke N2. Deze is in de wet vastgelegd op maximaal 5 jaar. Er gaan overigens steeds meer stemmen op om deze termijn te verlengen. Deze discussie kwam te laat voor dit project. In Maastricht wordt de tunnel via een open bouwkuipmethode aangelegd, waardoor de N2 gedurende een aantal jaren tijdens de tunnelbouw verlegd moet worden. Deze verlegde N2 kon in het bestemmingsplan slechts worden vastgelegd als tijdelijke bestemming. Het bestemmingsplan pas herzien na de bouw van de tunnel was immers geen optie omdat de aannemer dan nog jaren in onzekerheid verkeerde over het planologische recht om het vastgoed te bouwen. Conform de wetgeving is in het bestemmingsplan de maximale termijn van 5 jaar aangehouden voor de tijdelijke bestemming. Volgens de bouwplanning zou deze termijn net haalbaar moeten zijn.

Lessen

Het had in ieder geval veel eenvoudiger kunnen zijn met slechts één wettelijk ruimtelijk kader. En biedt de Wro die mogelijkheid al niet met het Rijksinpassingsplan? Met de Wro en het RIP is de Tracéwet met haar Tracébesluit niet persé noodzakelijk. Het vereenvoudigt de besluitvorming van integrale projecten in ieder geval enorm. Met teruglopende budgetten, steeds nauwere samenwerkingen tussen rijk, provincie, gemeente en markt zullen deze integrale projecten eerder regel dan uitzondering worden. Integrale wetgeving is onontbeerlijk!

Terugkijkend is het voor alle betrokkenen een boeiend proces geweest. Voor het Projectbureau A2 Maastricht, Avenue2 en ARCADIS was het project een aaneenschakeling van vaktechnische uitdagingen, waarbij alle grijstinten van de ruimtelijke wetgeving voorbij kwamen. Voor Avenue2, voor die tijd onervaren op het gebied van planprocedures, was het doorlopen van het complexe proceduretraject een leerzame ervaring. Een Tracébesluit en bestemmingsplan legt veel vast voor de toekomst en alles moet passen binnen de aanbieding die Avenue2 heeft gedaan.

Door een gedegen voorbereiding en intensief teamwork tussen het Projectbureau A2 Maastricht, Avenue2 en ARCADIS, is het gelukt om de procedures binnen de uiterst ambitieuze planning te doorlopen.

Merijn van Essen en Joris Stroobach, Arcadis
Gerelateerde Artikelen
Link gekopieerd naar klembord