[caption id="attachment_11922" align="aligncenter" width="1200"] De Stad van de Zon, Heerhugowaard. De nieuwbouwsector ligt op koers met het bouwen van steeds energiezuiniger gebouwen.
Beeld Mediatheek Rijksoverheid/Rob Poelenjee[/caption]

Dankzij gericht overheidsbeleid voldoen nieuwbouwwoningen aan steeds scherpere energienormen. Energiebesparing in bestaande gebouwen blijft echter achter bij de gestelde doelen, ondanks de vele goede initiatieven die zijn ontwikkeld, blijkt uit onderzoek van het PBL. Er zijn meer dwingende beleidsmaatregelen nodig om bestaande woningen en gebouwen sneller energiezuinig te krijgen.

Energie besparen in gebouwen verlaagt de woonlasten en vermindert de emissie van broeikasgassen. Daarnaast levert het werkgelegenheid voor een sector die hard is getroffen door de crisis. De overheid maakt al sinds de energiecrises van de jaren zeventig beleid voor energiebesparing. Ondanks dit beleid en de genoemde voordelen gaat de energiebesparing in de gebouwde omgeving niet snel genoeg om de beleidsdoelen te realiseren. Op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken evalueerde het PBL, als onafhankelijk instituut, het energiebesparingsbeleid voor de gebouwde omgeving over de periode 2010-2014. Dat is gedaan op drie onderdelen: de mate waarin de beleidsdoelen worden gehaald; toetsing van de belangrijkste instrumenten aan de literatuur en criteria van ‘good governance’; interviews met beleidsambtenaren, vertegenwoordigers van koepelorganisaties, verhuurders en bouw- en installatiebedrijven, en twee enquêtes gehouden onder 2200 bewoners van huur- en koopwoningen en 1000 gebouwbeheerders in de utiliteitssector. Tempo In de gebouwde omgeving wordt al veel energie bespaard. Toch blijkt uit de Nationale Energieverkenning 2014 (NEV) dat het energiegebruik en de bijbehorende CO2-uitstoot voor de gebouwde omgeving tot 2020 zeer waarschijnlijk onvoldoende zal dalen om het beleidsdoel te bereiken. Volgens de NEV komt de CO2-uitstoot uit de gebouwde omgeving in 2020 op 24,7 megaton. Dat is 2,2 megaton boven het beleidsdoel van 22,5 megaton. Het finale energiegebruik in de gebouwde omgeving in 2020 wordt in de NEV geraamd op 521 petajoule. Dat is 14 petajoule meer dan wat de Rijksoverheid en diverse marktpartijen in 2012 in het Koepelconvenant (2012) als absoluut maximum hebben afgesproken. Vooral de besparing op aardgas voor verwarming van bestaande gebouwen gaat langzamer dan verwacht, ook als de afspraken van het SER-Energieakkoord uit 2013 worden nagekomen. Overigens liggen zowel voor CO2 als voor het energieverbruik de beleidsdoelen binnen de onzekerheidsbandbreedtes van de raming. In dat licht bezien lijkt het beleidstekort van 14 petajoule klein. Toch is dit beleidstekort relevant, niet alleen vanwege de moeite die het kost om 14 petajoule extra te besparen, maar vooral gezien de ambitie uit het Energieakkoord om in 2050 een energieneutrale gebouwde omgeving te hebben gerealiseerd. Om de gestelde doelen met meer zekerheid te kunnen halen, moet het tempo van energiebesparing in bestaande gebouwen omhoog. Continuïteit en voorspelbaarheid van het beleid kunnen de effectiviteit vergroten, vooral omdat de voorbereiding van investeringsbeslissingen veel tijd vergt. Overheden moeten er rekening mee houden dat het aanpassen van bestaande gebouwen emotioneel beladen is. Financiële overwegingen zijn wel belangrijk maar niet de enige, doorslaggevende factor. Het beleid kan aan effectiviteit winnen door niet alleen rekening te houden met financiële motieven, maar ook met gedragsprocessen, zoals het overschatten van risico’s, de rol van kennis, competentie en de sociale omgeving van een beslisser, en het belang van comfortwinst na een verbouwing. De Beleidsmix De overheid stimuleert individuen en bedrijven energie te besparen met een mix van financiële, juridische en communicatieve instrumenten. Deze instrumenten zijn vooral gericht op het bevorderen van de energetische kwaliteit van gebouwen. De ingezette instrumentenmix bevat drie typen instrumenten: financiële (de wortel), gericht op verhoging van het rendement van investeringen in energiebesparende maatregelen; juridische (de stok), die bepaalde energiebesparende maatregelen verplicht stellen; communicatieve (de preek), die een betere informatievoorziening, het bevorderen van samenwerking en het stimuleren van innovatie beogen. [caption id="attachment_11923" align="aligncenter" width="665"] Figuur 1 Schema instrumentenmix. Beeld PBL[/caption] Elke doelgroep van het energiebesparingsbeleid heeft te maken met twee of meer typen instrumenten (zie figuur 1). De sterke kanten van verschillende instrumenten zijn daardoor te combineren tot een effectieve instrumentenmix. Zo zorgt de energiebelasting ervoor dat de energiebesparende maatregelen sneller financieel rendabel zijn en legitimeert deze belasting de EPC-normering voor nieuwbouw, terwijl labelen de markt transparanter maakt en voorziet in ontbrekende informatie bij huurders, eigenaren en kopers. Opvallend is dat in de toegepaste instrumentenmix de communicatieve instrumenten nauwelijks gericht zijn op huurders, eigenaren en kopers van utiliteitsgebouwen, en dat de juridische instrumenten niet gericht zijn op huurders, eigenaren en kopers van woningen. Economen geven vaak aan dat het onder ideale omstandigheden economisch inefficiënt en kostbaar is om meerdere instrumenten in te zetten om hetzelfde doel te bereiken. Maar in het geval van het energiebesparingsbeleid in de gebouwde omgeving rechtvaardigen politieke beperkingen en meerdere vormen van marktfalen de inzet van een instrumentenmix. Zo worden latere opbrengsten van besparingsmaatregelen onderschat, komen de voordelen van een lagere energierekening niet bij een investerende verhuurder terecht (het zogenaamde principe van ‘split incentive’) en komen de collectieve nadelen van fossiele energiebronnen niet direct voor rekening van de energiegebruiker. Om de genoemde vormen van marktfalen te corrigeren, zou een zeer hoge heffing kunnen voldoen, maar dat stuit op politieke weerstand. Nieuwbouw op koers De nieuwbouwsector ligt op koers met het bouwen van steeds energiezuiniger gebouwen. De aanscherping van de EPC-norm voor nieuwbouw per 1 januari 2015 lijkt niet voor grote problemen te zorgen. Met de instrumentenmix gericht op nieuwbouw dwingt de overheid de bouwsector om kosteneffectieve en energiebesparende maatregelen te treffen. Tegelijkertijd krijgen de bouwers als partij van het Lenteakkoord in 2012 ondersteuning om aan de steeds strenger wordende EPC-normen te voldoen. In het Lenteakkoord zijn afspraken gemaakt over onderzoek, kennisoverdracht en innovatie-experimenten. Daarnaast wordt innovatie gestimuleerd met het door de overheid gesteunde programma ‘Energiesprong’. Het programma probeert met de bouwsector en andere marktpartijen te komen tot vernieuwbouwconcepten voor bijna volledig energieneutrale gebouwen. De combinatie van steeds strengere normen, innovatieprogramma’s en een convenant werkt hier goed. Omdat het nieuwbouwvolume gering is ten opzichte van de bestaande gebouwen, is de bijdrage aan het besparingsdoel in 2020 beperkt tot 3 petajoule. Het is vooral in de bestaande gebouwen waar de energiebesparing trager verloopt dan gewenst. Kees Vringer, Manon van Middelkoop, Nico Hoogervorst Een gedetailleerde beschrijving van de opzet is te vinden in Vringer, K., M. van Middelkoop, N. Hoogervorst (2014) Energie besparen gaat niet vanzelf. Evaluatie energiebesparingsbeleid voor de gebouwde omgeving. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, december 2014.