Roel Sillevis Smitt
Roel Sillevis Smitt is adviseur omgevingsrecht/Omgevingswet bij AT Osborne (Legal Services).
‘We moeten integraal werken’ en ‘We willen van een houding van ‘nee, tenzij’ naar een houding van ‘ja, mits’. Hoort of ziet u deze uitspraken ook geregeld in een overlegruimte, bij de koffieautomaat of in beleidsstukken, als het over de Omgevingswet gaat? En weet u dan meteen wat u te doen staat? Roel Sillevis Smitt verwondert zich over het gemak waarmee we dergelijke stellingen poneren en vraagt zich af of we wel allemaal hetzelfde bedoelen. Hij sprak erover met verschillende beroepsmatig betrokkenen. In een eerder artikel (‘Het gaat om de manier van werken, niet zozeer om de uitkomst’, ROm 10, oktober 2019) besprak hij het woord ‘integraal’ en de verschillende invullingen die de praktijk aan dit woord kan geven. In deze aflevering buigt hij zich over ‘ja, mits’, wat we daar precies mee bedoelen en of dat – net als integraal werken – meer een werkwijze van mensen is dan de inhoud van een regel.
Dit artikel stond ook in ROm 12, december 2019. ROm is het vakblad voor de fysieke leefomgeving. Ambtenaren in dat domein kunnen het magazine maandelijks gratis ontvangen. Word nu abonnee!
Een boom mag gekapt worden mits dat buiten het broedseizoen gebeurt (‘ja, mits’). Een boom mag niet gekapt worden tenzij dat buiten het broedseizoen gebeurt (‘nee, tenzij’). Twee andersluidende regels met hetzelfde resultaat: bomen kappen buiten het broedseizoen. Het maakt voor het resultaat niet uit of een overheid een regel stelt dat een initiatief toegestaan is, mits aan bepaalde voorwaarden voldaan wordt, of dat de regel luidt dat iets niet mag, tenzij aan die voorwaarden wordt voldaan. Dat is ook één van de gemeenschappelijke conclusies van mijn gesprekspartners. Daan Korsse, advocaat bij Van der Feltz advocaten, zegt het als volgt: ‘In juridische zin kun je geen scheiding aanbrengen tussen ‘ja, mits’ en ‘nee, tenzij’.’ Wat is dan wel het onderscheidende van ‘ja, mits’? Ik kwam met mijn gesprekspartners concreet op twee interpretaties van de term.
Helpen van initiatiefnemers
Veel voorkomende associaties van mijn gesprekspartners met de term ‘ja, mits’ zijn open grondhouding, faciliteren en meedenken. Dat lijken woorden die gaan over het contact met initiatiefnemers. Paul Pestman, projectleider Omgevingswet bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, stelt: ‘Het is meer een houding dan een regel.’ Als een bewoner met een idee komt om in een bepaald gebied een windpark te realiseren, dan kunnen ambtenaren gaan meedenken op welke plekken dat het beste kan, bijvoorbeeld vanwege natuurregelgeving of vanwege de bescherming van nabijgelegen woningen. Of ze kunnen helpen om belanghebbenden in een voorfase te identificeren en te betrekken, zodat eventuele bezwaren zo vroeg mogelijk op tafel komen. Pestman: ‘Trek een collega van een andere afdeling erbij, of het waterschap. Dat kun je niet in een regel vangen.’ In deze betekenissen gaat ‘ja, mits’ dus vooral om het helpen realiseren van initiatieven en het verlenen van vergunningen. Ik denk dat we deze betekenis van de term in de praktijk meestal bedoelen.
‘Je vraagt iets van de samenleving, dus dan moet je een open houding hebben bij initiatieven’
Karin Nomden en Kitty Henderson van Gemeente Schouwen-Duiveland geven aan dat ze ‘ja, mits’ een logische houding voor een overheid vinden. Een overheid weet en kan niet alles, maar heeft de samenleving nodig om ambities te realiseren. Nomden: ‘Als je als gemeente zegt dat een aantal dingen belangrijk is en dat je een aantal doelen wilt realiseren, maar tegelijkertijd toegeeft dat je dat niet alleen kunt realiseren, dan past daar geen ‘nee, tenzij’-houding bij. Je vraagt iets van de samenleving, dus dan moet je een open houding hebben bij initiatieven. Dat kan niet anders. Anders komt er ook niemand meer!’
De Omgevingswet stimuleert deze houding van overheden, maar dwingt die niet af. Daan Korsse: ‘Dit verandert de Omgevingswet op zichzelf niet. Daar moet in de praktijk echt werk van worden gemaakt.’ Dit wordt door de andere gesprekspartners herkend. De regels van de Omgevingswet bieden overheden wel de ruimte om die houding aan te nemen. Nicole Fikke trekt een mooie vergelijking tussen die houding van overheden met de afwegingsruimte die de Omgevingswet biedt: ‘Het zit in het doorgeven van ruimte om afwegingen te maken. Die geven we als het Rijk aan decentrale overheden, maar we verwachten dan wel van andere overheden dat zij die ruimte ook aan burgers geven.’ Adviseur Erik Visser (AT Osborne) stelt dat ambtenaren dan wel op een nieuwe manier moeten durven denken en handelen. Ze moeten niet alleen op een juridische manier naar besluitvorming kijken, met het afvinken van vereisten. Ze moeten ook creatief zijn en kijken hoe een initiatief of opgave is te realiseren. ‘Ja, mits’ gaat al met al om het helpen van de samenleving met het realiseren van haar plannen.
Combineren van beleidsbelangen
Mijn gesprekspartners interpreteren de term allemaal ook nog op een meer beleidsmatige manier. Dan kijken ze niet naar de houding bij initiatieven, maar naar vormen van beleid en de uitwerking daarvan in normen. Ook daarin kan een overheid een houding van ‘ja, mits’ aannemen. Overheden zijn er dan op gericht om initiatieven mogelijk te maken door niet al te gedetailleerde regels te formuleren, om belangen te beschermen (zoals van het milieu en van bewoners) én om opgaven te realiseren. Erik Visser: ‘Richt je de regels primair beschermend in en verbied je allerlei zaken, of begin je bij de opgave en kijk je dan wat nodig is om die te realiseren en tegelijkertijd een gebied te beschermen. Dan kom je vaak op veel meer mogelijkheden.’ In het eenvoudige voorbeeld van bomen beschermen: wordt de uiteindelijke regel ‘geen boom mag gekapt worden’, of worden voorwaarden aan deze regel toegevoegd waardoor toch een woning gebouwd kan worden op de plek van een boom?
Belangen beschermen én opgaven realiseren, het kán
Ik zie ‘ja, mits’ in deze betekenis als de brug tussen conflicterende belangen. Vanuit het ene belang (vogels beschermen) zou een regel kappen kunnen verbieden, maar vanuit een ander belang (een woning bouwen) is het gewenst dat er toch wordt gekapt. Dan kan een overheid gaan kijken of dat is te combineren, bijvoorbeeld door te stimuleren dat het kappen buiten het broedseizoen gebeurt. Het resultaat: vogels beschermd, boom gekapt en ruimte voor een woning. Een houding van ‘ja, mits’ bij het vormen van beleid en regels stimuleert overheden om dat soort combinaties van beschermen en benutten van de leefomgeving te zoeken.
[tk]‘Ja, mits ... en bovendien?’
Het verschil tussen ‘nee, tenzij’ en ‘ja, mits’ zal je dus niet zo snel in een individuele regel of vergunning zien, maar wel in het proces daar naartoe: het proces van beleidsvorming én beoordeling van aanvragen waarin overheid en markt elkaar helpen om kansen te pakken.
In de gesprekken kwam het niet expliciet aan bod, maar vaak zie ik in de praktijk dat overheden nog een stapje verder durven te gaan dan het helpen van een initiatiefnemer. Als iemand bijvoorbeeld een school wil renoveren, dan moet hij zich aan regels houden. De overheid kan dan meedenken hoe dit het beste kan (‘ja, mits’). Koppelt een overheid aan het toestaan van het initiatief bijvoorbeeld meteen het realiseren van een deel van haar eigen duurzaamheidsopgave, dan ontstaat een kans om eigen beleid te realiseren. Misschien kan de school wel door extra investeringen van overheidszijde klimaatneutraal worden, of kunnen groenvoorzieningen worden aangelegd. We gaan nog voor inwerkingtreding van de Omgevingswet vaak al veel verder dan ‘ja, mits’. Op naar ‘ja, mits… en bovendien’?
In dit tweeluik heb ik niet willen betogen dat mensen termen als ‘integraal’ en ‘ja, mits’ niet meer zouden moeten gebruiken. Ik betrap me er zelf ook weleens op dat ik die woorden gebruik. Is dat erg? Ik denk het niet. Sterker nog, het is heel fijn en efficiënt om af en toe dat soort containerbegrippen te gebruiken, in plaats van om de hete brij heen te draaien. Maar ik vind dat ik dan wel duidelijk moet maken welke betekenis ik bedoel. Gaat het mij bij een houding van ‘ja, mits’ om het maken van beleid en het uitwerken daarvan in normen, of om het contact met een initiatiefnemer? Dat maakt nogal wat uit, terwijl voor een gesprekspartner niet altijd duidelijk hoeft te zijn welke betekenis wordt bedoeld. Stel zelf maar eens de vragen ‘over welke vorm hebben we het?’ en ‘wat betekent dat voor ons?’. Dat levert vast een mooi gesprek op, en hopelijk ook een verrijking van inzichten. Precies het stellen van die vragen leverde mij in ieder geval erg leuke en interessante gesprekken op met mijn vier gesprekspartners.
Samen maken we het Omgevingswetjargon begrijpelijker!