Advertentie
Archief

De (verborgen) ruimtelijke agenda van Europa

Auteur ROmagazine.nl

22 december 2021 om 23:36, Leestijd ca. 10 minuten


De Europese Unie heeft op tal van manieren impact op het nationaal ruimtelijk beleid. En dat gaat steeds verder. De ambitie om coronaherstel te koppelen aan de Europese Green Deal zal zijn beslag vinden in de ruimte, ook in Nederland. Dat gebeurt via allerlei richtlijnen, subsidiestromen en concepten die op een versnipperde, maar indringende en soms zelfs tegenstrijdige wijze invloed uitoefenen op de ruimtelijke ordening in Nederland. Het wordt wellicht tijd voor een DG Ruimte in Brussel om meer regie te voeren op de ruimtelijke effecten van Europees beleid, menen PBL-onderzoekers Evers, Van Hoorn en Hanou.

Door David Evers, Anton van Hoorn en Marc Hanou, onderzoekers bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Dit artikel staat in ROm 12, december 2021. ROm is het maandelijkse vakmagazine voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren in dat domein. Neem een thuisabonnement.   

Het belang van de EU voor gebiedsontwikkeling kennen we vooral door anekdotes over een mislukte aanbesteding of een bedreigde dier- of plantensoort bij een bouwlocatie, maar is geen vast onderdeel van onze planning. Wij, ruimtelijk ordenaars, doen alsof er niets gaat boven Den Haag. Maar voor het leefomgevingsbeleid is de Rijksoverheid feitelijk een vorm van tussenbestuur geworden. Vrijwel het hele grondgebied van Nederland wordt beïnvloed door meerdere Europese beleidscategorieën, bleek al uit De Europeanisering van de Nederlandse ruimtelijke ordening van Evers en Tennekes (2014).

Niet minder dan 800 projecten in het noorden van Nederland worden meegefinancierd vanuit Europese structuurfondsen


Buiten de steden zie je een opeenstapeling van Nederland-overstijgende eisen aan waterkwaliteit, stikstofnormen, landbouwsubsidies en begrenzingen van natuurgebieden. Binnenstedelijk worden ruimtelijke ontwikkelingen bevorderd door structuurfondsen en transportbeleid, maar ook begrensd door externe veiligheidszones en luchtkwaliteitsnormen. Om maar te zwijgen over hoe het Europese mededingingsbeleid Nederlandse instituties zoals de woningcorporaties en het perifere detailhandelsbeleid zwaar onder druk zet. Niet minder dan 800 projecten in het noorden van Nederland worden meegefinancierd vanuit Europese structuurfondsen. De EU-beleidskaart vormt in feite de ondergrond van onze ruimtelijk hoofdstructuur, het uitgangspunt voor het nationaal beleid, maar we hebben het hier als zodanig zelden over, niet in Den Haag, niet in Brussel.

Stapeling van Europees beleid. Bron: Evers en Tennekes (2014)

Directe en indirecte impact

De invloed van Europa is relevanter dan ooit. Met de nieuwe Omgevingswet wordt de ruimtelijke ordening nog sterker gekoppeld aan milieubeleid. We zien het al in de praktijk gebeuren: klimaatadaptatie, energietransitie en stikstof staan hoog op de ruimtelijke agenda. Het feit dat een aanzienlijk deel van het klimaat-, natuur- en milieubeleid rechtstreeks uit Brussel komt - soms geschat op 80 procent - betekent dat planologen hier meer oog voor moeten hebben bij de transitie van ruimtelijke ordening naar omgevingsbeleid. Enkele actuele voorbeelden:

  • De hele discussie over windparken, zonneakkers en gasloze wijken komt goeddeels voort uit de harde afspraken die Nederland heeft gemaakt op Europees niveau;
  • Veel milieuproblemen en het niet naleven van EU milieunormen worden veroorzaakt door de landbouw, die zonder EU steun niet overal rendabel is (Estrada & Voogt, 2021). De laatste hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid biedt nieuwe mogelijkheden om als lidstaat meer te sturen (Baayen et al., 2021).
  • Europa heeft veel indirecte impact op de ruimtelijke inrichting in lidstatendoor de afstemming rond energie-infrastructuur. Bijvoorbeeld in de diverse netwerken van energiebeheerders (Entso-e), worden scenario’s bedacht voor het elektriciteitsnetwerk van Europa. Landen nemen deel aan die verkenningen via hun afzonderlijke netwerkbedrijven. Nederland is vertegenwoordigd door Tennet, een privéonderneming die verantwoording aflegt aan de minister van EZ voor de levering van elektriciteit – niet voor ruimtelijke inrichting. Maar de impact in de vorm van hoogspanningsleidingen is er wel degelijk en heeft ook weer effect op de locaties voor de grootschalige opwekking van duurzame energie.
  • Door zijn ambitie en omvang vormt de Europese Green Deal (EGD) een aparte categorie (Europese Commissie, 2019). De EGD is een visie om Europa duurzaam en koolstofneutraal te maken. Het actieplan bestaat uit een groot pakket maatregelen op het gebied van klimaat, energie, circulaire economie, mobiliteit, landbouw, natuur, vervuiling, mainstreaming duurzaamheid, mondiale optreden en het klimaatpact. Niet alle beleidsacties zijn ruimtelijk relevant, maar evident is het belang voor ons omgevingsbeleid.

 Onderbelichte relevantie

De NOVI (ministerie BZK, 2020) besteedt vrijwel geen aandacht aan Europa, terwijl dit document de grote puzzel van ongecoördineerd EU-sectorbeleid in Nederland zou moeten oplossen. En dat is zowel een bedreiging als een gemiste kans: in hoeverre zijn onze ruimtelijke ambities in lijn of juist in strijd met het beleid uit Brussel? Zitten Europese doelstellingen, kaders en projecten elkaar in de weg of versterken ze elkaar? En welke kant gaat het nu op in Europa? Weet Europa dat zelf wel?

Om met de laatste te beginnen, er ligt veel op tafel. Europese ruimtelijke ordening is weliswaar politiek taboe in Brussel, maar bestaat in de praktijk ontegenzeggelijk. De lidstaten moeten ruimtelijke plannen opstellen of aanpassen om bepaalde sectorale doelen te halen zoals biodiversiteit (Natura2000), externe veiligheid (Seveso) en overstromingen (Hoogwaterrichtlijn).

Europese ruimtelijke ordening is politiek taboe in Brussel, maar bestaat in de praktijk ontegenzeggelijk


Sinds enkele jaren is de richtlijn maritieme ruimtelijke ordening van kracht, waardoor lidstaten samen plannen moeten opstellen over het gebruik van de ruimte op zee. Er bestaat ook een (niet bindende) doelstelling om nieuwe verstedelijking een halt toe te roepen; de zogenaamde zero net land take. De EU wil dat grond die in gebruik is voor landbouw of natuur tot 2050 niet wordt omgezet naar stad of stedelijke ontwikkeling (European Commission, 2011). Duitsland heeft dat vertaald naar een eigen 30-ha doelstelling en Vlaanderen heeft een ‘betonstop’ aangekondigd. In Nederland sluit de Ladder voor duurzame verstedelijking weliswaar aan op deze doelstelling, maar er zijn amper Nederlandse planologen die dat beseffen of de consequenties hiervan onder ogen zien.

Laat staan dat Nederland in de buurt komt van zero net land take (Evers & Van Schie, 2019). Vorig jaar zijn de (niet bindende) Territoriale Agenda 2030 en New Leipzig Charter getekend die verschillende beleidsdoelen en ambities op ruimtelijk terrein stellen (German Presidency of the Council of the European Union, 2020a, 2020b). Deze is net als de zero net land take ook niet erg bekend in Nederland.

Het Verdrag van Faro haalt een ander onderbelicht onderwerp onder het zand vandaan (Goudriaan et al., 2021). Gelukkig is erfgoed wel een thema in de NOVI.

De Europese Green Deal voorziet het oprichten van een ‘Nieuw Europees Bauhaus’, dat architectuur, ruimtelijke ordening en planning direct ondersteunt met geld en uitwisseling van kennis. Een ander EGD-speerpunt is renovatie van gebouwen, gericht op energiebesparing; zeer actueel in verband met het programma aardgasvrije wijken. Ook zullen de forse coronaherstelfondsen verdeeld worden volgens de doelstellingen uit de European Green Deal. Nederland en Bulgarije zijn overigens de enige landen die nog geen plan hebben ingediend (Notenboom, 2021). Al met al zijn er veel plekken in de ruimtelijke ordening van Nederland waar Europeanisering de orde van de dag is. Deze optelsom is in Den Haag en Brussel een behoorlijk blinde vlek.

Het verlichte gebouw van de Europese Commissie in Brussel ter gelegenheid van de Europese Green Deal. Beeld EU 2021

Terrestrial Spatial Planning

Je zou kunnen beargumenteren dat ruimtelijke afstemming ook moet gebeuren op het schaalniveau waar de afspraken als het klimaatpakket, de herstelfondsen en cohesiebeleid worden gemaakt. Dus op Europees niveau.

Er worden al stappen in die richting gezet. Ten eerste is er toegenomen aandacht voor zogenaamde territorial impact assessments, die vroegtijdig de ruimtelijke effecten van nieuw sectorbeleid in beeld brengen. Als dit betekent dat EU-beleid beter ruimtelijk wordt afgestemd, is dat al een stap in de richting van beter gestructureerde ruimtelijke ordening. Als kennisbasis levert onder andere het ESPON-programma allerlei studies over ruimtelijke ontwikkelingen en brengt beleidsmakers bij elkaar om daarover te discussiëren. Door benchmarking en aanwijzen van best practices kan ESPON een zachte macht uitoefenen in de vroege fasen van beleidsvorming.

We zien bij de implementatie van de maritieme ruimtelijke ordening richtlijn dat de EU een kader kan schepen waarin soevereine staten hun ruimtelijk beleid afstemmen.

Europeanisering van de ruimtelijke ordening is aan de orde van de dag en een behoorlijk blinde vlek in Den Haag en Brussel


Deze ontwikkelingen, samen met de toegenomen aandacht voor milieu, bieden de gelegenheid om hardop na te denken over een Europees omgevingsbeleid. Hoe zou dat er uit kunnen zien? Wij zien enkele varianten:

  1. Zou het niet nuttig zijn als in plaats van per land uitzoeken wat werkt, niet meteen de grote stappen in optimalisatie vanuit Europa komen? Per slot van rekening bepalen de ENTSO-E investeringen of Nederland wel of geen kernenergie kwijt kan op het net. Wellicht kan er een procesrichtlijn komen om het omgaan met de verschillende, ongelijksoortige belangen te regelen in de transities die EU mede aanstuurt. 
  2. Zou het niet wat zijn als Europa zelf verplicht wordt om ruimtelijke impact assessments (TIA) te doen voordat het beleid afspreekt zoals de deregulatie van regionale luchthavens? En wie beheert die TIA dan, wie neemt er verantwoordelijkheid voor? Een Europese planologische dienst binnen DG Regio of DG Environment?
  3. Is het niet denkbaar dat er een landzijdige variant komt van Maritime Spatial Planning Directive? Dat lidstaten eenduidige landsdekkende plannen en visies moeten opstellen zodat transnationale effecten beter bestudeerd en kunnen worden vergeleken? Net als de Omgevingswet, die een visie vereist zonder al te veel woorden vuil te maken over wat die visie in moet houden. Het gaat dan niet om ruimtelijke ordening door de Europese Unie, maar dat er goede ruimtelijke ordening plaatsvindt binnen de Europese Unie.

Hoewel de EU geen formele bevoegdheid voor de ruimtelijke ordening heeft, laat de praktijk zien dat dit toch gebeurt via allerlei sectoraal beleid. Zodoende gebeurt dat niet op een gecoördineerde of strategische wijze. Wellicht is het niet zo gek als als er een DG Ruimte in Brussel komt. Een aanspreekpunt in Brussel dat zich verantwoordelijk voelt voor de ruimtelijke ordening en oog heeft voor de dagelijkse werk van planologen in Europa. En als tegenwicht kan dienen voor DG’s die zonder oog voor de ruimtelijke ordening die ruimtelijke ordening toch direct of indirect beïnvloeden, zoals DG Markt met de dienstenrichtlijn die het lastig maakt om het Nederlandse detailhandelsbeleid uit te voeren.

Gerelateerde Artikelen
Link gekopieerd naar klembord