Klimaatproblematiek is urgent en kan in een democratisch land niet zonder betrokkenheid van burgers worden aangepakt. Er zijn doordachte plannen nodig, breed geaccepteerd en enthousiasmerend, om zoveel mogelijk mensen mee te krijgen. Steeds vaker wordt het burgerberaad genoemd als meest geschikte vorm van participatie: burgers zoeken samen naar oplossingen voor taaie politieke problemen zoals klimaatverandering. De verwachtingen lopen uiteen van serieus meepraten tot tegenstellingen overbruggen. Het idee is dat een burgerberaad met aanbevelingen komt, die steun krijgen in de samenleving. Heel mooi dat enthousiasme, maar wat is er nodig om dergelijke resultaten te bereiken?

Door Erik Spaink. Dit artikel staat in ROm 1, februari 2022. ROm is het vakblad voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren in dat domein. Neem een thuisabonnement.

Een burgerberaad wordt door loting samengesteld. Een ‘gewogen’ loting om tot een afspiegeling van de maatschappij te komen. Dat roept de vraag op of de gemeenteraad dan géén goede afspiegeling is. Een veelgehoord bezwaar tegen de gemeenteraad is, dat de volgende verkiezingen altijd een rol spelen en raadsleden daardoor ‘bijziend’ zijn. De aanname bij een burgerberaad is dat burgers wél naar de lange termijn kunnen en willen kijken, omdat zij geen positie te verliezen hebben.

Toch is in onze democratie het laatste woord aan de volksvertegenwoordiging. De vraag is dan ook wat de rol van het burgerberaad precies kan zijn: inbreng leveren, richting geven, tegenstellingen overbruggen, meebeslissen?

Een risico is dat de gemeenteraad ‘op zijn handen blijft zitten’ en zonder overleg met het burgerberaad aan het eind van een besluitvormingsproces met een eigen, afwijkend scenario komt. Dat zou funest zijn voor het draagvlak. Dat zo’n ondermijnende actie niet denkbeeldig is, bewees de gemeenteraad van Rheden bij de besluitvorming over verkeersmaatregelen rond de Posbank. In diezelfde gemeente komt nu een burgerberaad waarbij ook ambtenaren en raadsleden worden uitgenodigd. Als zij meedoen, is de kans op frustratie aanzienlijk kleiner.

De vraagstelling

Burgers denken vanuit hun leefwereld en zullen zich niet laten beperken door een strakke opdracht. Er moet ruimte zitten in de vraagstelling, ruimte voor creativiteit. Uiteraard binnen bestaande kaders. De wellicht meest ruime vraag sluit aan bij de gedachte dat de klimaatopgave doorwerkt op allerlei terreinen, van leefstijl tot leefomgeving. Er zijn bijvoorbeeld veel mogelijkheden om energie te besparen, waarvan minder spullen kopen wel de belangrijkste is. De vraag om aan burgers voor te leggen, luidt dan: hoe maken we onze samenleving duurzaam?

Ruimte in de vraagstelling, ruimte voor creativiteit

In Amsterdam werd in een paar weken een miniburgerberaad gehouden en daar was de vraag beperkter: gericht op extra maatregelen om de klimaatdoelen te halen, boven op de al bestaande plannen. Daarbij ging het al snel over hoeveel CO₂ met een maatregel precies was te besparen. Dat remt het associatieve denken en gaat ten koste van de creativiteit die in de eerste ronden juist nodig is.

Een nog meer afgebakende vraag betreft de planvorming rond duurzame opwekking. Windmolens en zonnevelden zijn omstreden en voorkomen moet worden dat er óf niets gebeurt, óf dat het landschap verrommelt met schade aan de natuur en de leefomgeving. Uiteindelijk gaat het dan om het vinden van geschikte locaties waar de nadelen het kleinst zijn. De informatie over locaties moet deels van omwonenden komen, want zij kennen het gebied en zij zijn het die door de besluiten worden geraakt. Het burgerberaad zou dan tegenstrijdige belangen moeten overstijgen. Dat is nogal wat.

In geval een maatregel gunstig uitpakt voor de ene groep ten koste van een andere groep, ligt een advies om knopen door te hakken niet voor de hand. Als het erop aankomt, is de verdeling van kosten en baten een bij uitstek politieke kwestie. Daar is een gemeenteraad voor.

Geïnteresseerde burgers

Zouden omwonenden zich laten overtuigen door het advies van een willekeurige groep medeburgers? Zouden ze hun mond houden als hun eigen denkbeelden onbesproken blijven? Zouden ze de uitkomsten van het burgerberaad zonder meer ondersteunen?

Een te vermijden risico is dat met een burgerberaad de onderlinge spanningen in een samenleving juist groter worden. Mensen willen hun inzichten en belangen naar voren brengen. Soms is het stoom afblazen, maar juist de mensen die weerstand bieden, hebben vaak kennis of argumenten die kunnen leiden tot een beter resultaat. Kennis van het gebied, de directe omgeving, is van cruciaal belang. Mensen nimbygedrag verwijten is een zwaktebod. Dus iedereen moet de kans krijgen om inbreng te leveren, anders creëer je een kloof tussen wie toevallig aan tafel zitten en mensen die zich betrokken voelen. Die openheid moet wel worden georganiseerd, bijvoorbeeld door frequent tussenresultaten van het burgerberaad voor commentaar en aanvulling naar buiten te brengen. Een communicatieopgave!

Als het goed is, spreekt een burgerraad namens vrijwel alle burgers

In de beperkte aanpak van Amsterdam was er geen tijd voor de buitenwereld. Dat levert niet zonder meer breedgedragen ideeën op, tenzij ze heel algemeen worden verwoord. Zo komt het meer neer op het verzamelen van ideeën die later moeten worden uitgewerkt en is er nog geen sprake van acceptatie.

De dialoog

Het is goed denkbaar dat burgers – als de formulering van de vraag dat toelaat – vanuit soms onverwachte invalshoeken met creatieve alternatieven of scenario’s komen. Zelfs zullen sommige voorstellen na een wat diepgaander verkenning min of meer onomstreden zijn.

Dat gaat niet vanzelf. Essentieel is dat de deelnemers zich goed kunnen informeren over een onderwerp en argumenten, inzichten en voorlopige meningen met elkaar en met de buitenwacht kunnen bespreken. En dat de wil er is zich in te leven in perspectieven van anderen.

Rheden trekt een half jaar uit voor dit proces, met een voortraject van twee maanden. Dat biedt kansen, ook al zal het een hele klus zijn om de tussenopbrengsten steeds weer met zijn allen te delen. In Amsterdam was de tijd erg kort voor een echte dialoog. Elkaar bevragen en aanpassingen verzinnen kost tijd. Beslissen welke ideeën vervolgens rijp genoeg zijn en welke niet, is een selectieproces waarvan je je niet met de Mentimeter, Swipocratie of een ander primitief selectie-instrument kan afmaken. De deelnemers moeten begrijpen waar ze achter gaan staan.

Vruchtbare bodem

Hoe groter de betrokkenheid, hoe beter het resultaat. Zeker als je niet alleen het advies van het burgerberaad als resultaat wilt zien, maar ook de beweging, de ontwikkeling die op gang is gebracht in de samenleving. Om allerlei redenen voelt lang niet iedereen zich betrokken bij ‘het klimaat’. Door met de deur in huis te vallen of met doemscenario’s te komen, zullen dat er niet veel meer worden. Daarom is enig voorbereidend werk erg nuttig. Bijvoorbeeld in de vorm van een schets van mogelijke veranderingen, van hoe de toekomst er uit zal kunnen zien. Die nieuwe werkelijkheid ligt allerminst vast, maar enig houvast motiveert om aan de slag te gaan.

Wellicht is de vragende vorm geschikt voor een startnotitie die meegaat met de uitnodiging. Het kan ook goed zijn om daarin aandacht te besteden aan wat mensen dichtbij huis belangrijk vinden: minder afval produceren, een schone leefomgeving en natuur, en aan wat ze al doen op dat gebied. Want erkenning van wat mensen al doen, maakt dat mensen meer openstaan om na te denken over andere duurzame aanpassingen of maatregelen.

Hoe meer activiteit vooraf, des te groter de betrokkenheid

Als voorbereiding op het werven van deelnemers kun je over de inhoud van zo’n startnotitie gesprekken op kleine schaal organiseren, waar behalve eerste ideeën, de gebruikelijke aarzelingen en vragen kunnen worden besproken en bewoners bij zichzelf kunnen ontdekken of ze echt zin hebben in een diepgaand traject. Hoe meer activiteit vooraf, des te groter de betrokkenheid en daarmee de kans dat het advies in vruchtbare aarde valt. Zo wordt in Rheden gedacht aan een voortraject van twee maanden met onder meer ‘praatcafés’.

Ondersteuning

Een burgerberaad heeft alleen kans van slagen als er flink wordt geïnvesteerd in de dialoog. Het begeleiden daarvan is vakwerk. Dat vergt ondersteuning van experts die informatie moeten aanleveren, van een secretariaat voor het maken van coherente samenvattingen waarmee de deelnemers moeten instemmen, en contactpersonen voor het betrekken van de buitenwereld. In een deel van deze werkzaamheden ligt een mooie kans voor medewerkers van de overheid om te mogen functioneren als katalysator voor de eigen kracht van burgers.

Een burgerberaad vergt inspanning van de uitverkorenen die intensief zijn betrokken, van alle andere geïnteresseerde burgers en organisaties die alleen in actie komen als ze iets willen inbrengen – en van de overheid, waar een kleine ondersteunende eenheid veel interessant werk moet verzetten. Het is het waard, want een goed proces zal bij alle bewoners het gevoel bevorderen dat zij het zelf zo gewild hebben.

Erik Spaink (1945) is van huis uit econometrist, maar promoveerde in 2017 op een participatieve benadering van integrale, duurzame gebiedsontwikkeling (besluitvorming in complexe situaties). Hij werkte bij verschillende ministeries aan de ontwikkeling van het natuur- en milieubeleid, het informatiebeleid en ruimtelijke ontwikkeling. Hij neemt als vrijwilliger namens Natuurmonumenten deel aan de regionale energiestrategie en overleg rond het Rivierklimaatpark IJsselpoort.