Archief

Golfbeweging in de gebiedsontwikkeling

Auteur ROmagazine.nl

25 februari 2022 om 12:09, Leestijd ca. 12 minuten


Als je als vakjournalist ruim twintig jaar bezig bent met het domein van de ruimtelijke ordening vallen een aantal trends op. Die lopen niet altijd lineair, in de zin dat er voortgang in zit. Met het fenomeen gebiedsontwikkeling is er duidelijk sprake van een golfbeweging, mede veroorzaakt door de kredietcrisis, politieke en maatschappelijke ontwikkelingen, maar ook door een aantal hardnekkige structuurkenmerken van onze ruimtelijke ordening.

Door Marcel Bayer. Dit artikel staat in ROm 2, maart 2022. ROm is het vakmagazine voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren in dat domein. Neem een thuisabonnement.

[bodytekst] Toen de Vinex-wijken gestalte kregen, tweede helft van de jaren negentig, kwam het begrip gebiedsontwikkeling opzetten. Er was nog geen eenduidige definitie wat het precies inhield, maar duidelijk was wel dat het om complexe, grootschalige ontwikkelingen ging, soms herstructureringen en vaker uitleg van nieuwe multifunctionele wijken betrof.

‘Meer markt, minder overheid’ was de beleidslijn al in die tijd. Onder regie van het Rijk waren al enkele ‘sleutelprojecten’ op gang gekomen, zoals het Amsterdamse Oostelijk Havengebied, de Kop van Zuid in Rotterdam en Céramique in Maastricht. Dat waren grootschalige stedelijke gebiedstransformaties. Met de Vinex werden marktpartijen nadrukkelijk uitgenodigd om grondposities in te nemen voor nieuwe woonwijken in maagdelijk stedelijk gebied. Gemeenten waren terughoudend met actief grondbeleid vanwege de risico’s.

Het betekende een verschuiving in de machtsverhoudingen en de geboorte van nieuwe samenwerkingsvormen (Zo werkt gebiedsontwikkeling, Friso de Zeeuw, 2018). Ook voor de redactie van ROm was dat even wennen. Bij de Vinex hield Den Haag gecoördineerde regie zonder met een dictaat te werken. Een vrij succesvolle aanpak waar vandaag de dag weer vaak naar wordt verwezen. Na de totstandkoming van de locatie-, infra- en groen-afspraken (inclusief budgetten) met gemeenten en provincies, trok de rijksoverheid zich terug. Naast projectontwikkelaars deden beleggers en woningcorporaties hun intrede in het domein van de ruimtelijke ordening.

We kregen bijdragen over het nieuwe werken, over lef en leiderschap, gangmakers die door gemeenten moesten worden gefaciliteerd. Ontwikkelingsplanologie was daarbij noodzakelijk. We maakten er een special over in september 2003. Het directoraat-generaal Ruimte is die richting al ingeslagen, schrijft minister van VROM Sybilla Dekker in het voorwoord. Overheden, marktpartijen en maatschappelijke organisaties moeten het vanaf het begin samendoen.

Leren en experimenteren

Dat vroeg wel om een andere benadering door de overheid. Het Rijk had – officieel in 2003 – al afscheid genomen van centrale overheidssturing op de ruimtelijke ordening, nu de lokale overheden nog. Chris Kuijpers, toen werkzaam bij het ministerie van VROM en sinds kort DG Volkshuisvesting en Bouwen, schreef een achtergrondartikel (Gebiedsontwikkeling, de voorbeeldprojecten, ROm 3, maart 2005) over de veertien voorbeeldprojecten, aangewezen door minister Dekker, waar ervaring moest worden opgedaan met publiek-private samenwerking.

Daaronder Meerstad, Blauwe Stad, Wieringerrandmeer, Bloemendalerpolder, As Lelystad-Dronten en Klavertje 4 bij Venlo. Gebiedsontwikkelingen met grote verschillen in opgaven, schaalgrootte, betrokken partijen, complexiteit en, niet te vergeten, potentie. ‘Het gaat om maatwerk’, schrijft Kuijpers. ‘Juist door de onderlinge verschillen zal dit ervaringen opleveren waarvan men op meer plekken de vruchten kan plukken.’

We waren redelijk euforisch, bijvoorbeeld in artikelen over Meerstad (Planvorming verzet de bakens, ROm 3, maart 2005), Klavertje 4 (Losse klaverblaadjes groeien uit tot volle bloem, ROm 11, 2005) en de Zuidlanden onder Leeuwarden (Voorbeeldproject eindelijk op stoom, ROm 4, april 2007).

Toch bleek al snel dat het geen sinecure was om alle relevante partijen op één lijn te krijgen; in eerste instantie de ontwikkelaars – klein en groot – met grondposities en de gemeente. Laat staan om de plannen vervolgens langs alle juridische klippen te loodsen en uiteindelijk tot realisatie te brengen. In Utrecht bij het stationsgebied, lange tijd het grootste stedelijke herontwikkelingsopgave in het land, hadden ze het al gauw gezien. ‘We praten niet meer met iedereen over alles. We hebben de regie, maar laten het initiatief aan de marktpartijen’, vertelt Albert Hutschemaekers, directeur van de Projectorganisatie Stationsgebied (‘Kwaliteitsdiscussie sturen en niet overvragen’, ROm 6, juni 2003)

Beren op de weg

De gebiedsontwikkeling Zuidlanden was illustratief voor de voetangels en klemmen die men tijdens het ontwikkelproces kon tegenkomen. Freeriders, ontwikkelaars met strategische grondposities die zich niet schikken in de afspraken die de gemeente met andere ontwikkelaars sluit, beperkende wet- en regelgeving, stapels verplichte onderzoeken in het kader van de milieueffectrapportage. Naarmate meer partijen, ook buiten de financieel belanghebbenden, zich met gebiedsontwikkelingen gingen bemoeien, nam de complexiteit verder toe. Ontwikkelaars klagen over het gebrek aan visie, kennis van zaken, aan continuïteit bij zowel de politiek als bij ambtenaren, en vooral bestuurlijk doorzettingsvermogen aan de kant van de gemeenten. Walter de Boer, toen directeur Midden-Oost van Bouwfonds MAB Ontwikkeling, nu algemeen directeur van BPD, zegt in 2005 ‘niet optimistisch te zijn’ (‘Amateurisme overheid ondergraaft streven naar kwaliteit’, ROm 4, april 2005). Hij wijst op stedelijke structuurplannen zonder financiële paragraaf, laat staan een daaraan gekoppelde uitvoeringsplanning. Het particuliere initiatief wordt vaak te laat bij de plannen betrokken.

Veel gebiedsontwikkelingen, vooral op plekken met grotere risico’s, blijven hangen in het planstadium. Sommigen spreken van een crisis in de gebiedsontwikkeling. Aartsoptimist Riek Bakker, die in opdracht van minister Dekker najaar 2005 langs de voorbeeldprojecten trekt om te adviseren over de gebiedsontwikkeling, signaleert dat de slagkracht afneemt en dat het Rijk ‘ook een verantwoordelijkheid heeft’ (‘We moeten nu echt aan de slag’, ROm 11, november 2005). Ze pleit voor een nationale investeringsstrategie met een aantal nieuwe sleutelprojecten, maar ook voor ‘meer guts, lef’.

Kleinschalig en organisch

Gedurende de kredietcrisis (2009-2014), die alle grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen stillegde, kwam de organische, van-onder-op-beweging opzetten. Verschillende grote projectontwikkelaars wankelden, grondbedrijven geraakten in zwaar weer en zogen veel gemeenten me, corporaties trokken zich, mede door de in 2013 opgelegde verhuurdersheffing, terug in hun schulp en deden alleen nog het noodzakelijke. Stad- en ruimtemakers deden hun intrede en claimden nadrukkelijk het podium. Gebiedsontwikkeling associeerde men met grootschalig, sterk planmatig en lawinekapitaal, gedomineerd door grote marktpartijen. Die zouden ten onder gaan. De nieuwe helden waren kleine ontwikkelaar-beleggers zoals Boelens de Gruyter en vastgoedman Rudy Stroink.

Er leek een nieuw tijdperk aangebroken en wij van ROm waren er bij met artikelen over organisch, kleinschalig ontwikkelen met de nadruk op binnenstedelijke transformatie. De tijd van grootschalige Vinex-achtige stadsdelen aan de rand van het stedelijk gebied leek achter de rug.

De opkomst en neergang van organische gebiedsontwikkeling


In 2012 schreven we over ‘doe-het-zelfplanning’ met het Havenkwartier in Deventer als een van de vele voorbeelden: stoer en creatief waren daar de initiatieven van zelfbouwers en ondernemers, en de gemeente omarmde en faciliteerde het (ROm 7-8, juli-augustus 2012). Op tal van oude fabrieksterreinen, doorgaans op heel mooie, centrale plekken in de stad ontstonden soortgelijke initiatieven. Ik kan mij het enthousiasme op Cruquiuseiland in Amsterdam-Oost nog herinneren om daar een gemengd woon-werkmilieu te creëren voor betrokken bewoners uit de omgeving en creatieve ondernemers die waren neergestreken in lege hallen. Cultuur en horeca moesten het gebied een nieuwe identiteit geven.

Doe-het-zelf-planologie in Deventer

Flexibel en organisch

Flexibele en uitnodigingsplanologie werden het devies waar de grootschalige en integrale gebiedsontwikkelingen waren vastgelopen. ‘Een meer geleidelijke vorm van ontwikkelen biedt de mogelijkheid om sneller en flexibeler in te spelen op veranderingen in behoeften’, schreven de toenmalige PBL-onderzoekers Edwin Buitelaar en Ries van der Wouden (ROm 6, juni 2012). Bovendien, beweerden ze, zou een ‘grotere betrokkenheid van de eindgebruiker bij het vormgeven aan de stad’ de kans vergroten ‘dat deze tevredener is met het eindresultaat’. Het zou wel gepaard moeten gaan met een andere lokale planningscultuur en werkpraktijk. Niets gaat vanzelf, ondernemende, enthousiasmerende en vasthoudende gemeenteambtenaren waren nodig om initiatieven ‘los te weken en te trekken’ en ‘te verbinden’.

Van ontwikkelingsplanologie naar uitnodigingsplanologie


Dat was de tijdgeest. Veel geld om het anders te doen was er trouwens niet. Het geloof in de deze beweging van onderop culmineerde in het Jaar van de Ruimte 2015. In een ongekende samenballing van positieve energie ten aanzien van de ruimtelijke inrichting van Nederland kwamen ‘ruimtemakers’ het hele jaar door bij elkaar om perspectieven te schetsen voor ons land van de toekomst. Eén ding was zeker: de gebruiker moest centraal staan. Niet zo verrassend was het antwoord op de kernvraag ‘Wie maakt Nederland?’ dus: ‘wij’.

De verkondiging van deze nieuwe werkelijkheid kreeg zelfs een officieel tintje, met het verschijnen van de publicatie van het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu: Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl in 2012.

Nieuwe urgentie

Na de kredietcrisis, rond 2015, begon het tij te keren, likten gemeenten en ontwikkelaars hun wonden en kwamen voorzichtig de eerste initiatieven weer van de grond of werden in het slop geraakte weer opgepakt.

In de tussentijd was een andere vorm van gebiedsontwikkeling, met weinig tot geen woningbouw, met succes tot een einde gebracht. De projecten in het programma Ruimte voor de Rivier, grotendeels gefinancierd met rijksgeld, hadden laten zien dat ontwikkelingsplanologie met een stevige integrale poot wel degelijk kan werken. Groningse onderzoekers constateerden dat de tweede doelstelling van het programma het verbeteren van de kwaliteit ruimschoots was gehaald (Kwaliteitsdoelstelling Ruimte voor de Rivier geanalyseerd, ROm 12, december 2017).

Langzaamaan werd ook duidelijk dat andere grootschalige ruimtelijke opgaven om een gebiedsgerichte aanpak vroegen. Zoals de energietransitie, waar met name de plaatsing van windmolens in het hele land op weerstand stuit. Nog nijpender werd de krapte op de woningmarkt, die om grootschalige woningbouw vroeg. Omdat overheden zich sinds de Nota Ruimte en helemaal tijdens de kredietcrisis hebben vastgelegd op een binnenstedelijke oplossing daarvoor, kwam de nadruk weer te liggen op transformatie. Maar daar is gebiedsontwikkeling per definitie complexer.

Ruimte voor de Rivier in de Overdiepse Polder

Business as usual

De grote ontwikkelaars en overgebleven ontwikkelende bouwers zijn terug aan de onderhandelingstafels bij gemeenten, net als de corporaties. Gemeenten moeten wel, om slagen te kunnen maken aan de schrikbarende krapte op de woningmarkt met uit de hand lopende prijzen tot gevolg. De kleinschalige ruimtemakers kijken beteuterd toe als zij merken dat het podium dat zij vanaf 2009 betraden weer moeten verlaten. Sommigen passen zich aan de nieuwe tijd en laten zich inhuren door de grote partijen voor participatie en procesmanagement.

De grote ontwikkelaars en overgebleven ontwikkelende bouwers zijn terug aan de onderhandelingstafels bij gemeenten


Zijn er dan helemaal geen leerpunten uit de crisistijd te distilleren? Jawel: placemaking bijvoorbeeld en meer respect voor bestaande bebouwing die een locatie identiteit geeft.

Nog een voorbeeld: flexibelere, faseerbare planvormen zonder gedetailleerd eindbeeld. Gebiedsontwikkeling, projectontwikkeling en bestemmingsplan smolten samen. De crisis maakte een einde aan deze praktijk en het masterplan – nu vaak anders genoemd – werd weer globaler en indicatiever.

Er liggen nog genoeg beren op de weg. De discussies die speelden vóór de kredietcrisis zijn ook terug. Vertrouwen als basis voor kwaliteitsvolle gebiedsontwikkeling bijvoorbeeld; van alle kanten wordt het benadrukt. Burgerparticipatie, als verplichting vastgelegd in de Omgevingswet, is een zaak waar nadrukkelijk rekening mee moeten worden gehouden. En dan hebben we ook nog de klimaatadaptatie, biodiversiteit en stikstof als extra aandachtpunten. Toch blijft het verdienmodel het grootste struikelblok, vooral nu gemeenten terecht hoog in de boom zitten wat betreft bouw van sociale huur en het middensegment huur en koop. De grote kwestie is zoals altijd: wie betaalt de rekening. Opmerkelijk, of juist helemaal niet, is dat gebiedsontwikkelingen die niet of nauwelijks van de grond kwamen met de krapte op de woningmarkt, nu wel op gang zijn gekomen, zoals in Groningen Meerstad en de Blauwe Stad.

Onverzettelijke ruimtemakers en stadmakers blijven elkaar ontmoeten in Pakhuis de Zwijger en andere debatcentra, maar ondertussen is het bij de gebiedsontwikkeling business as usual.

Gerelateerde Artikelen
Link gekopieerd naar klembord