Publieke acceptatie is essentieel voor het succesvol uitvoeren van duurzame energieprojecten. De overheid verwacht daarbij veel van participatie door omwonenden, zoals vastgelegd in nationale en regionale procedures. Maar deze procedures sluiten niet altijd aan op de manier waarop mensen zélf willen participeren. Bovendien is het vruchtbaarder om niet alleen te focussen op rationele argumenten, maar ook op emoties en daarmee op achterliggende waarden waarmee mensen zich – op hun eigen manieren – kunnen verbinden met de energietransitie.
Door Ymkje de Boer. Dit artikel staat in ROm maart 2022. In ROm is de komende maanden aandacht voor participatie bij en de ruimtelijke inpassing van de energietransitie en de RES’en. ROm is het vakblad voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren in dat domein. Neem een thuisabonnement
Voor veel provincies en gemeenten is dit een herkenbaar beeld: bij de eerste bijeenkomsten rond de Regionale Energiestrategie (RES), over de algemene visie en de hoeveelheid te besparen CO2-uitstoot, komen er maar weinig mensen opdagen. Vaak zijn het alleen de usual suspects die zich altijd druk maken over ruimtelijke planvorming in de omgeving. De meeste burgers voelen zich op dat abstracte visionaire niveau niet geroepen om mee te praten.
Maar hoe concreter de plannen voor inpassing van bijvoorbeeld windmolens of zonneweiden, hoe meer mensen naar bijeenkomsten komen. Niet zelden zijn het dan vooral belanghebbende tegenstanders die zich voor het blok gezet voelen als belangrijke beslissingen al eerder in het traject genomen blijken zijn en niet meer kunnen worden teruggedraaid. Als bijvoorbeeld al vroeg in het proces besloten is dat er vormen van windenergie zullen komen in het gebied, en mensen alleen nog kunnen meepraten over de precieze invulling ervan, vinden ze de participatie vaak maar een wassen neus en gaan de hakken in het zand.
Twee grote problemen
In feite spelen er dus twee problemen rond die inspraak in RES-trajecten. Het eerste probleem is het ‘temporele’: mensen raken in feite te laat betrokken. Het tweede is het ‘niet-representatieve’: inspraakprocedures trekken vooral tegenstanders en vaak ook mensen met bepaalde demografische kenmerken (wit, hoog opgeleid, man), terwijl andere groepen buiten beeld blijven, omdat de participatieprocessen zo zijn georganiseerd dat die hen niet goed bereiken. Dit is voor iedereen een ongewenste situatie: bewoners en overheden komen tegenover elkaar te staan en de energietransitie is er niet mee geholpen. Verschillende wetenschappers – onder meer in het NWO-programma MARET (zie kader 1) – doen onderzoek naar hoe de participatie beter kan.
Speel beter in op een viertal basale waarden
Een veelbelovende benadering daarbij is de Equal-opportunities-Values-Approach (EVA), die wordt toegepast in project RESPECT door de Rijksuniversiteit Groningen en de provincies Zuid-Holland en Groningen tezamen (zie kader 2). De EVA stelt dat mensen zich laten motiveren door vier soorten waarden: altruïstische (samenlevingsgericht), biosferische (natuur- en milieugericht), egoïstische (zelfgericht) en hedonistische (gericht op het eigen genot). Alle vier zijn van belang voor hoe mensen naar de energietransitie kijken en belangrijk om expliciet te maken in participatieprocessen. Dit zou zowel het temporele als niet-representatieve probleem weleens kunnen oplossen.
Kader 1: Onderzoeksprogramma Maatschappelijke Aspecten van de Regionale Energietransitie (MARET)
MARET is erop gericht meer kennis en inzichten te ontwikkelen over maatschappelijke aspecten van de regionale energietransitie en deze te implementeren in beleid en praktijk. Het programma is een initiatief van de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), het Nationaal programma Regionale Energietransitie (NP RES) en de provincies Groningen, Noord-Brabant, Overijssel, Zeeland en Zuid-Holland. Binnen MARET zijn zes onderzoeksprojecten actief die een looptijd hebben van twee tot vier jaar.
Waarden centraal
Lu Liu is omgevingspsycholoog aan de Rijksuniversiteit Groningen en als postdoc-onderzoeker verbonden aan RESPECT. ‘Wij hebben mensen die te maken hebben met windenergieprojecten in hun omgeving in zowel Zuid-Holland als Groningen ondervraagd. Mensen blijken inderdaad duidelijk de voorkeur te geven aan participatie bij concrete projecten in plaats van abstracte visies. Ook vinden ze het wenselijk om bij de besluitvorming meer gewicht te geven aan de mening van ondervertegenwoordigde groepen.’ Op basis hiervan zou Liu overheden willen aanraden om voor het temporele probleem in elk geval twee zaken te veranderen.
‘We experimenteren hier in samenwerking met de provincies ook mee. Als je mensen wilt motiveren om eerder in het proces te participeren, dan helpt het om ze meer aan te spreken op die basale waarden. Uit ons onderzoek blijkt dat mensen die zich vooral laten leiden door egoïstische waarden worden getriggerd door wat zij kunnen verliezen bij energietransitie. En dan niet alleen bij het doorvoeren van bepaalde energieprojecten, maar zeker ook bij het niet doorvoeren ervan en alles bij het oude laten met alle gevolgen van dien. Mensen met altruïstische en biosferische waarden kun je aanspreken met toekomstbeelden. Het helpt als je daarbij de ‘psychische afstand’ verkleint, door het niet alleen over de verre toekomst te hebben, maar ook over hoe de omgeving er over vijf jaar uitziet. Je framet het beleid dus op verschillende manieren, zodat mensen met verschillende waarden kunnen aanhaken.
’Kader 2: Renewable Energy Strategies: Effective Public Engagement in Climate Policy and Energy Transition (RESPECT)
RESPECT is een van de zes MARET-projecten. De onderzoekers ontwikkelen programma’s om mensen met verschillende achtergronden te betrekken en om verschillende waarden mee te nemen in besluitvorming over regionale energiestrategieën. Vervolgens gaat het project na in welke mate dergelijke publieke participatieprogramma’s leiden tot meer draagvlak voor lokale energieprojecten, zoals windparken.
Het RESPECT-consortium bestaat uit Rijksuniversiteit Groningen, Provincie Zuid-Holland, Provincie Groningen, RoyalHaskoningDHV, Nederlandse Windenergie Associatie (NWEA), New Energy Coalition, Groninger Energie Koepel, SCP, RIVM, Haagse Hogeschool en Hanze Hogeschool.
Meer flexibiliteit
Maar er is meer nodig. Ook de procedures voor participatie moeten veranderen. Liu: ‘Op dit moment zijn de processen meestal zo ingericht dat er in het stadium waarin de energieprojecten concreet worden ingevuld en ingepland eigenlijk geen grote aanpassingen meer mogelijk zijn. Meer flexibiliteit in processen is beter, zodat er meer rekening kan worden gehouden met zorgen en wensen waar omwonenden mee komen in die latere stadia. Misschien moet het zelfs mogelijk worden om die grote afwegingen die in het begin al gemaakt zijn, nogmaals te heroverwegen. Hier ligt een uitdaging.’
Maak inspraak meer inclusief en representatief
En wat te doen aan het probleem dat inspraakprocessen niet inclusief en representatief zijn? De RESPECT-onderzoekers stellen dat naast representativiteit in demografische kenmerken, representativiteit in meningen, emoties en waarden ook heel belangrijk is. Immers, mensen met verschillende demografische kenmerken kunnen toch hetzelfde denken over energietransitie.
Liu: ‘Voor maatschappelijke acceptatie is belangrijk dat alle verschillende perspectieven op tafel komen. Als overheid wil je niet alleen mensen spreken die heel kritisch staan tegenover energieprojecten in hun omgeving, maar ook mensen die hier juist achter staan. Hun geluid wordt niet altijd gehoord omdat ze vaak niet direct afkomen op georganiseerde participatie. Je kunt hun stem en hun wensen en zorgen gemakkelijker op het spoor komen door bijvoorbeeld ook breed uitgezette enquêtes te houden onder de bevolking.’
Emoties en respect
Daarnaast ligt er de uitdaging om in bijeenkomsten het gesprek niet alleen over rationele argumenten voor of tegen energieprojecten te voeren, maar ook over emoties en waarden. Dat gebeurt in de praktijk niet vaak, omdat het gebruikelijk is om ‘irrationaliteit’ buiten de vergaderzaal te houden. Liu: ‘Een goedgetrainde moderator kan omwonenden ruimte bieden om hun emoties te uiten. Het gaat hier niet zomaar over onderbuikgevoelens, die beleidsmakers vaak liever niet op tafel hebben, maar over het krijgen van toegang tot reële zorgen en wensen. Als je mensen vraagt waarom ze bepaalde emoties hebben, kunnen ze hun achterliggende ideeën wat meer rationaliseren. Zo slaag je erin om het gesprek over de achterliggende waarden te voeren. Dit stimuleert de betrokkenheid van mensen. Ze voelen zich serieuzer genomen en er ontstaat ruimte voor het vinden van gezamenlijke oplossingen.’
‘Burgers verwachten meestal niet dat precies gebeurt wat zij zelf het liefst willen’
Essentieel zijn twee dingen: dat er inderdaad nog ruimte is om de invulling van projecten aan te passen aan wat omwonenden willen, en transparantie van besluitvormingsprocessen. Uit eerder wetenschappelijk onderzoek is bekend dat burgers waarde hechten aan eerlijke uitkomsten van besluitvormingsprocessen – outcome fairness –, maar meer nog aan de manier waarop die processen gevoerd zijn, dus procedural fairness: was dat eerlijk en navolgbaar, zijn alle gezichtspunten meegenomen, zijn de zorgen serieus genomen en wat hebben de beleidsmakers en bestuurders met de input gedaan?
‘Burgers verwachten meestal niet dat precies gebeurt wat zij zelf het liefst willen. Als bestuurders goed uitleggen waarom ze iets anders doen dan wat burgers willen, dan hebben burgers daar over het algemeen zeker begrip voor. Het gaat ook erom dat ze zich gerespecteerd voelen. Als je mensen trouwens vraagt naar hoe zij het liefst zouden willen dat besluitvorming verloopt, dan geven ze er de voorkeur aan om dit samen met de overheid te doen en niet met alleen burgers onderling. We denken dat een van de redenen hiervoor is dat burgers er dan meer vertrouwen in hebben dat iedereen zo goed mogelijk wordt betrokken.'
