Dit artikel staat in ROm juli 2022. ROm is het vakmagazine voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een thuisabonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.
Ruimtelijke ordening is terug van weggeweest, de grote verbouwing van Nederland kan beginnen. Precies deze woorden gebruikte minister De Jonge zelf bij de presentatie van zijn plannen op het Novi-congres, daags na publicatie van zijn ruimtelijke ordening-brief op dinsdag 17 mei.
Op het podium blikte hij terug op de halfslachtige poging van het ministerie van EZK, Provincie Flevoland en Gemeente Zeewolde om een hyperscale datacentrum van Facebook-moederbedrijf Meta te laten landen in de Flevopolder, terwijl dit in tegenspraak was met het nationale ruimtelijke beleid zoals vastgelegd in de Novi (Nationale Omgevingsvisie).
Daarin zijn de Wieringermeer en de Eemshaven aangewezen als vestigingslocatie voor energieslurpende hyperscale datacenters. Maar de Novi ontbeert de instrumenten om hier uitvoering aan te geven. Daarom voegt de minister een hoofdstuk toe aan de Novi met ontbrekende wettelijke kaders: de Novex, waarbij de ‘ex’ volgens hem staat voor ‘executie.’
Programma’s
De Jonge wil de inhoudelijke regie terugpakken en de nationale ruimtelijke ordening herintroduceren. Allereerst komt hij met een inhoudelijke aanscherping van het nationale ruimtelijke beleid waarvan de contouren deze zomer worden gepresenteerd in de vorm van door zijn departement op te stellen programma’s. Die programma’s bevatten scherpe inhoudelijke keuzes, beloofde de minister.
Die inhoudelijke keuzes zullen nodig zijn om als nationale overheid effectief te kunnen sturen, stelt voormalig staatsraad Niels Koeman. Instrumenten komen daarna. Met de Crisis- en herstelwet (Chw) heeft de nationale overheid namelijk al het nodige gereedschap, zoals het inpassingsplan en algemene regels, tot haar beschikking om gericht te kunnen sturen. ‘Maar als je geen scherpe ruimtelijke keuzes maakt, kun je als nationale overheid niet de regie te pakken’. Aldus Koeman. Immers waar toets je het beleid dan aan.
De afgelopen vijftien jaar is die inhoud gedelegeerd aan lagere overheden. De Jonge wil weer zelf inhoudelijk aan het stuur zitten en tuigt daar binnen het ministerie van BZK een nieuwe afdeling voor op. Voor de uitvoering van bovengenoemde programma’s vestigt de minister zijn hoop verder voornamelijk op de provincies, die vanaf deze zomer een jaar de tijd krijgen om de programma’s ruimtelijk in te passen.
Inherent traag
Het uiteindelijke primaat op de uitvoering ligt bij de gemeentelijke overheid die bestemmings- of omgevingsplannen aftikt en omgevingsvergunningen verstrekt. Juist op dat lokale niveau vindt de confrontatie plaats met gevestigde belangen en de not in my backyard-reflex (nimby) die vertraging veroorzaken. Met nieuwe wettelijke middelen wil De Jonge bezwaarprocedures versnellen.
Koeman beaamt dat het Nederlandse systeem van planning- en vergunningverlening inherent traag is. ‘Als je dat op je laat inwerken en ziet hoe het in de praktijk uitwerkt, dan slaat de schrik je wel om het hart. Stel, een initiatiefnemer wil honderd huizen bouwen op een sportveld, dan zal de gemeente het bestemmingsplan moeten aanpassen.
Allereerst moet daarvoor een ontwerpplan komen met een termijn voor inspraak, participatie en de zienswijzeprocedure. Vervolgens moet de gemeenteraad het bestemmingsplan vaststellen, mét beroepsmogelijkheid bij de Raad van State. Met de planfase alleen ben je al gauw zo’n twee jaar bezig. Als er is gekozen voor een globaal bestemmingsplan, dan moet voor de uitvoeringsplannen de procedure nog eens over.’
Volgens Staf Depla, sinds maart voorzitter van de Taskforce Nieuwbouw Woningcorporaties, gaat bij woningbouwprojecten de meeste tijd verloren in de voorfase waardoor de hele planfase al gauw zeven jaar bestrijkt. In een recente voorjaarsrapportage adviseert de taskforce om dat voortraject in te korten met betere afspraken tussen overheden, corporaties en marktpartijen, en een optimale inzet van beperkte capaciteit op grond- en ruimtelijke ordeningsafdelingen.
Een goed participatieproces inclusief verwachtingsmanagement kan bezwaar bij de rechter voorkomen
De taskforce gaat uitgebreid in op de vertragende werking van participatie en door de omgeving geuite bezwaren, die zelfs in planuitval kunnen resulteren. ‘Stedelijke verdichting kan tot stevig verzet van omwonenden leiden, vanwege het verwijderen van groen en het introduceren van nieuwe doelgroepen. Niet zelden leidt dit tot een proces bij de Raad van State.’
De taskforce wijst op de uitspraak van de Raad van State in mei 2021 naar aanleiding van het ‘Varkens in Nood-arrest’ van het Hof van Justitie in Luxemburg waardoor de mogelijkheden tot beroep en bezwaar groter zijn geworden. Ook niet-belanghebbenden kunnen nu zelfs tegen het definitieve bestemmingsplan of tracébesluit bij de bestuursrechter in beroep gaan. In plaats van pleiten voor nieuwe wettelijke instrumenten, stelt de taskforce dat een goed participatieproces inclusief verwachtingsmanagement bezwaar bij de rechter kan voorkomen.
Koudwatervrees
De vergunningsfase kent ook weer beroepsmogelijkheden. ‘Vaak zijn er afwijkingen op het bestemmingsplan, met bijbehorende wijzigingsprocedures’, vervolgt Koeman. De gemeente moet de bouwaanvraag zelf binnen enkele weken behandelen. Daarna volgt een periode waarin derden bezwaar kunnen maken , allereerst bij de commissie bezwaar en beroep van de gemeente met een hoorzitting en mogelijke politieke bemoeienis die vertragend kan werken.
Als het bezwaar wordt afgewezen, dan kan de appellant naar de rechtbank gaan en uiteindelijk hoger beroep instellen bij de Raad van State. Zolang een vergunning niet onherroepelijk is, willen financiers van een gebiedsontwikkeling en waarborgfondsen volgens Koeman vaak niet dat de bouw start. ‘Die optelsom van planfase en vergunningsfase is mooi qua rechtsbescherming maar vergt veel tijd.’
Ook gemeenten hebben met het projectuitvoeringsbesluit uit de Chw een instrument om procedures de versnellen, maar ambtenaren zijn volgens Koeman vaak niet gewend om daarmee te werken. ‘De gemeenteraad verwacht eerst een plan en daarna een vergunning. Daarnaast speelt onbekendheid met de instrumenten een rol. Want een boer niet kent dat lust ie niet.’ Ambtelijk is er volgens de oud-staatsraad soms koudwatervrees om de instrumenten toe te passen vanwege een kennisleemte of angst dat dit indruist tegen een inspraakverordening.
Conservatief
Depla beaamt dat de planologische procedures ingewikkeld en complex zijn. ‘De wet geeft veel ruimte tot maatwerk. Maar dat stelt hoge eisen aan de kwaliteit van ambtenaren om besluiten goed te kunnen motiveren. Niet iedereen heeft die kwaliteiten. De kans dat je fouten maakt is groot en dat verklaart de koudwatervrees.’
Daarbij komt dat veel gemeenten volgens Depla niet de kwaliteit in huis hebben om maatwerk te verlenen. ‘Vroeger was er lokaal weinig regelruimte, bepaalde het Rijk veel. Tegenwoordig is er veel lokale regelruimte maar is het Rijk afwezig. Er is daarom weinig op om terug te vallen als je het zelf niet kunt.’
Veel gemeenten hebben niet de kwaliteit in huis om maatwerk te leveren
De grootste bottleneck zit ‘m volgens Koeman misschien nog wel in de cultuur. ‘We zijn een conservatief volkje. We hechten meer aan het bestaande en zijn bang voor het nieuwe. In Nederland wordt naar mijn idee veel te veel de nadruk gelegd op het beschermen van bestaande rechten, of het nu gaat om boeren of mensen die al een huis hebben gaat: de insiders zitten goed en de outsiders die er nog een plek moeten krijgen hebben het lastig.’
Depla’s taskforce beaamt dit. Uit de voorjaarsrapportage: ‘Het lijkt erop dat de gevestigde belangen van omwonenden en eigenaren beter te verdedigen zijn dan die van toekomstige bewoners: mensen met een nog ‘ongevestigd’ belang. Vooral sloop-nieuwbouwprojecten zijn complex en tijdrovend.’
Zo blikt de taskforce op het sociaal participatieproces rond stadsvernieuwingsprocessen, waar hoge eisen aan zijn verbonden zoals dat 70 procent van de bestaande huurders moet instemmen met de herontwikkelingsplannen. Toch zijn er volgens de taskforce woningcorporaties die ondanks deze uitdagingen complexe stadsvernieuwingen met een minimum aan vertraging en tegenstand uitvoeren. ‘Met de juiste proceskennis en verwachtingen aan boord en stevige ondersteuning door de gemeente is stadsvernieuwing mogelijk’, aldus de taskforce.
De taskforce adviseert institutionele belemmeringen te onderzoeken en vervolgens aan te pakken, zonder daar verder inhoudelijk op in te gaan. Depla noemt desgevraagd herstel van ‘de balans tussen maatwerk en eenvoud’ als oplossing.
