Inschrijven voor nieuwsbrief
Omgevingswetgeving

Vijf aanknopingspunten voor integrerend werken bij complexe opgaven

Auteur ROmagazine.nl

16 september 2022 om 12:55, Leestijd ca. 9 minuten


Complexe opgaven als energietransitie, klimaatadaptatie en woningbouw zijn alleen in samenhang aan te pakken. Kernvraag daarbij is hoe je vruchtbare samenwerking krijgt, gebaseerd op gelijkwaardigheid van belangen en gedeeld eigenaarschap van de opgaven. En hoe streef je naar maximale meerwaarde op de lange termijn in plaats van maximale bevrediging van individuele belangen op de korte termijn? Uit de leerlijn Energie, Klimaat en Ruimtelijke Ontwikkeling van het Interbestuurlijk Programma (IBP) kwamen nuttige lessen voor zowel ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers.

Een klassiek voorbeeld. De Baars is een gebied ten zuidoosten van Tilburg, op de grens van vier gemeenten. In het gebied komen verschillende functies bij elkaar: snelwegen, een ziekenhuis, het stroomgebied van een riviertje. In het gebied zijn meerdere ingrepen voorzien: de vestiging van een bedrijventerrein voor recycling, een energy hub met zonnepark en windmolens en verbetering van het waterbergend vermogen. De uiteenlopende belangen blijken lastig te combineren. Detailstudies door een ambtelijke werkgroep van betrokken gemeenten en waterschap leverden geen doorbraak op. De conclusie van de werkgroep was dat overeenstemming onmogelijk is zonder eerst een gedeelde visie op de toekomst van het gebied te ontwikkelen. Daarin moet de meerwaarde van de functies in het gebied gemaximaliseerd worden door toetsing van lokale belangen aan opgaven op hogere schaalniveaus (regionaal, nationaal) en aan een breder spectrum van maatschappelijke opgaven.

Waar meerdere opgaven samenkomen, ontmoeten uiteenlopende belangen, kennisvelden en overtuigingen elkaar. Complexiteit in de ruimtelijke opgaven leidt vaak tot moeizame processen waarin tegenstellingen, onderhandeling en belangenstrijd de boventoon voeren.

In de casus herkennen we de karakteristieken van de gebruikelijke procesgang. De opgaven worden als separate projecten benaderd, zonder gedeeld eigenaarschap van de integrale gebiedsontwikkeling. Op de lineaire weg naar het resultaat wordt stapsgewijs de oplossingsruimte verkend en worden studies uitgevoerd om afwegingen te onderbouwen en verfijnen. Omdat vertegenwoordigers in de ambtelijke werkgroep zich primair richten op het borgen van het belang van hun eigen organisatie, ligt de nadruk op de onderlinge verschillen. De betrokken bestuurders geven kaders mee, fungeren als escalatie-mogelijkheid en leggen politieke verantwoording af. Ondernemers en burgers doen in dit proces niet of nauwelijks mee. Pas als het proces vastdraait, wordt stilgestaan bij de vraag wat en hoe het anders moet. Het blijkt dan niet eenvoudig om eenmaal ingenomen posities weer los te laten. 

Complexe opgaven anders aanpakken

De ingrediënten voor een procesgang die meer recht doet aan de complexiteit van opgaven blijken op veel plaatsen al bekend en de wil om integraal te werken, is er ook best wel. Toch valt het niet mee om dat in de praktijk ook écht te doen. Gesprekken met deelnemers aan de leerlijn leidden tot de volgende punten voor een alternatieve aanpak.

1 Proces in plaats van project

In de alternatieve praktijk wordt de opgave als een proces benaderd waarn de opgave wordt bezien vanuit continuïteit in tijd, ruimte en scope. Naast lokale, specifieke aspecten van de opgave (hier en nu) is er ook aandacht voor de context: de verwachtingen en effecten op langere termijn, de relatie met de regionale, nationale en zelfs internationale schaal en met aanpalende opgaven in andere domeinen. Dit vergt van betrokken partijen dat ze voortdurend in- en uitzoomen om beide dimensies met elkaar te verbinden. Het vereist een ruimer mandaat van de ambtenaren aan tafel en meer flexibiliteit in financiering, planning en scope.

2 Kwaliteit van het proces is een succesfactor

Terwijl in projecten doelgerichtheid leidend is en de definitie van succes nauw samenhangt met de vraag of die doelen zijn gehaald, is het in een procesmatige benadering belangrijk dat partijen ook de zorgvuldigheid van het proces als succescriterium hanteren. Dus niet alleen ‘wat willen we bereiken?’, maar ‘welke eisen stellen we aan de manier van samenwerken?’

Bij een Regionale Energiestrategie (RES) zijn veel partijen betrokken die samen lastige besluiten moeten nemen, bijvoorbeeld over de plaatsing van zonneparken en windmolens. De plannen worden op regionaal niveau gemaakt, maar krijgen uiteindelijk hun beslag op gemeentelijk grondgebied. Dat plaatst gemeenten voor een dilemma: kun je vooraf akkoord gaan met een strategie die mogelijk in je eigen gemeente grote impact heeft? In plaats van vooraf afspraken te maken over wat inhoudelijk wel en niet acceptabel is, konden gemeenten in de RES Noord-Veluwe elkaar vinden in afspraken over wat een zorgvuldig proces is. Criteria over hoor en wederhoor, onafhankelijke proces-begeleiding en een transparante besluitvorming bevorderen dat de inhoudelijke uitkomst beter verdedigbaar is.

3 Verbindend werken

De relatie met andere schaalniveaus en opgaven vraagt om een verbindende houding. Gerichtheid op de ander, binnen en buiten het eigen proces, is even belangrijk als het borgen van eigen belangen. Verbinding zit in gedeelde waarden en overtuigingen van waaruit wordt gestuurd en waarbinnen de eigen opdracht inhoud krijgt. In de uitvoering en in werkwijzen moeten deze gedeelde waarden en overtuigingen telkens worden bevestigd. Juist de vereniging van ambities, het optellen van belangen in plaats van scheiden en weg onderhandelen, maakt de oplossingsruimte groter. Partijen accepteren daarmee dat niet aan het begin meteen duidelijk is hoe aan alle wensen en verwachtingen kan worden voldaan. Ze kiezen voor een continue ontwikkeling, waarin ze deelbeslissingen nemen én in een onderzoekende houding blijven over wat er verder wenselijk is. Het proces is nooit ‘af’; iedere beslissing creëert een nieuwe situatie waarin de volgende stap kan worden gezet.

De Woondeal Arnhem – Nijmegen is hier een voorbeeld van. De Woondeal is een programmatische aanpak van de woningbouwbehoefte in de regio Arnhem Nijmegen, maar gaat over meer thema’s die van belang zijn voor de gehele regio. De Woondeal draagt bij aan de regionale verstedelijkingsstrategie, waarin een integrale langetermijnvisie wordt geformuleerd op de relatie tussen woningbouw, economische groei, ruimtelijke ontwikkeling, circulariteit, energietransitie, een groene leefomgeving en mobiliteit.


Inventarisatie bouwplannen als onderdeel van de Woondeal Arnhem-Nijmegen. Beeld Companen

Gemeenten, projectontwikkelaars, woningcorporaties, beleggers en andere stakeholders zijn verzameld rond een ‘versnellingstafel’, die zorgt voor regievoering op de opgave. Voorwaarde voor een plek aan tafel is dat iedere partij zich committeert aan gedeeld eigenaarschap van de opgave van de gehele regio. Gelijkwaardigheid van de publieke en private partijen die samenwerken aan het oplossen van het woningtekort is uitgangspunt. Vanuit het gezamenlijk beeld dragen alle partijen mede-eigenaarschap voor de gekozen oplossingen. De verschillende belangen leveren soms spanning op, maar daarover blijven de partners continu in gesprek.

Integraal werken is gebaat bij collectief opdrachtgeverschap

De noodzaak van verbindend werken beperkt zich niet tot het ambtelijk niveau. De mogelijkheid voor ambtenaren om over de grenzen van de eigen opgave de relatie met andere schaalniveaus en opgaven te zoeken, vergt dat ook bestuurders vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid opereren. Integraal werken is gebaat bij collectief opdrachtgeverschap, ongeacht of het gaat om meerdere overheden of meerdere bestuurders van dezelfde organisatie. Ook bestuurders kunnen zich vooraf meer rekenschap geven van de potentiële meerwaarde en de eisen aan een zorgvuldig proces. Bovendien maken zij een procesmatige aanpak mogelijk door passende randvoorwaarden mee te geven in budget, planning en scope.

4 Besef van hiërarchie in waarden

De alternatieve aanpak onderscheidt zich door een sterk besef van de ‘waardenhiërarchie’ als toetsingskader voor de eigen opgave. In de waardenhiërarchie worden algemene maatschappelijke waarden als een veilige en gezonde leefomgeving belangrijker geacht dan een lokaal belang als werkgelegenheid in een specifiek gebied. De dialoog in de opgave richt zich dan op het creëren van maximale maatschappelijke meerwaarde in plaats van maximale belangenbevrediging van directbetrokkenen.

5 De common ground blootleggen

Een constructieve relatie tussen mensen die met elkaar samenwerken in een onzekere omgeving kan alleen op basis van vertrouwen ontstaan. Vertrouwen is er niet vanzelf, maar zal moeten worden gevoed en gekoesterd. Een vertrouwensbasis vergt tijd en aandacht en een houding waarin enerzijds nieuwsgierigheid naar de ander en anderzijds openheid essentieel zijn. Een dialoog over algemeen leidende waarden geeft inzicht in de common ground, het gemeenschappelijk fundament én toetsingskader voor de verdere uitwerking van de opgave. Door tijd te nemen om elkaar hierin te begrijpen, stemmen deelnemers bovendien hun begrippen en taal op elkaar af.

Een dialoog over algemeen leidende waarden geeft inzicht in de common ground

De Klimaatonderlegger in de gemeente Meierijstad dient als voorbeeld. De Klimaatonderlegger visualiseert de relatie tussen het fysieke landschap en de effecten van klimaatverandering. In Meierijstad gebruiken ze deze om de dialoog over ruimtelijke ontwikkeling te voeren op basis van de mogelijkheden die de fysieke leefomgeving biedt in plaats van de wensen en belangen van initiatiefnemers voorop te stellen. Deze omkering vergt een nieuwe taal en een andere procesgang dan gebruikelijk. Door de Klimaatonderlegger op tafel te leggen bij de start van een project wordt eerst de dialoog gevoerd over wat er gaande is in de ruimtelijke context waarin het project zou moeten landen. De veiligheids- en gezondheidseffecten van klimaatverandering komen aan de orde, en welke consequenties dat heeft voor de locatiekeuze en uitvoering van projecten. In Meierijstad waren eerst de sectoren in het fysieke domein betrokken; daar was het vinden van een gemeenschappelijk begrip nog redelijk makkelijk. Het betrekken van het sociale domein was lastiger omdat de link met het fysieke van klimaat en landschap voor hen ongebruikelijk was. De Klimaatonderlegger verwerft binnenkort een formele status als beleidsinstrument, als onderdeel van de Omgevingsvisie

Op veel plaatsen wordt nagedacht over en geëxperimenteerd met nieuwe werkwijzen die passen bij de complexiteit van bijvoorbeeld energietransitie, stikstofproblematiek, gebiedsontwikkeling of jeugdzorg. Om vat te krijgen op die complexiteit is het cruciaal om reguliere, vaak automatische patronen, te doorbreken en af te stappen van het vanzelfsprekende sectorale denken dat vastligt in allerlei geschreven en ongeschreven regels en gewoonten. In een van de gesprekken die we voerden zei een ambtenaar: ‘We weten best te verwoorden wat er nodig is voor integraal werken. En in pilotprojecten lukt het ons vaak ook wel om daar inhoud aan te geven. We zijn er vooral niet goed in om die ervaringen te vertalen naar de reguliere staande organisatie.’ Waarop een andere ambtenaar zei: ‘Je kunt moeilijk van ieder project een pilotproject maken.’ 

Door Lidwien Reyn en Ruud Schuurs. Reyn werkt als adviseur en procesbegeleider aan vraagstukken rond circulaire economie, energietransitie en klimaatadaptatie. Schuurs werkt als zelfstandig adviseur, onderzoeker en procesbegeleider bij de ontwikkeling van nieuwe samenwerkingsvormen waar actuele complexe opgaven om vragen. De auteurs begeleidden de leerlijn Energie, Klimaat en Ruimtelijke Ontwikkeling, in opdracht van het Interbestuurlijk Programma (IBP), een samenwerking van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en het Rijk. 

Openingsbeeld: Algemene Hoogtekaart Nederland Leije-stromen Goirle-Tilburg-Hilvarenbeek met duiding mogelijke locaties voor de Upcycle Village. Beeld AHN 4 50 cm, Alternatievenafweging UpcycleHup gemeente Hilvarenbeek, Stec Groep en Sweco.

Gerelateerde Artikelen