Inschrijven voor nieuwsbrief
Advertentie
Verstedelijking

Sturen zonder grond: niet voor bange mensen

Auteur Jan Jager

05 januari 2023 om 23:07, Leestijd ca. 10 minuten


Een faciliterend grondbeleid met ruime bestemming was de norm tijdens de vastgoedcrisis. Toen de marktdruk weer toenam, groeide ook de wens weer van gemeenten om strakker te sturen op grondgebruik, mede aangewakkerd door duurzame ambities. In de oktober-editie van ROm blikten we op sturingsmogelijkheden en juridische hickups. Nu staat de vraag centraal of actief grondbeleid weer van stal moet worden gehaald of dat andere planologische instrumenten soelaas bieden om te sturen op een zo hoog mogelijk maatschappelijke rendement.

In het aprilnummer van 2021 stond ROm uitgebreid stil bij de toen nog 14 (inmiddels 17) grootschalige Novi-verstedelijkingsgebieden, waaronder de Spoorzone Zwolle en de Eindhovense KnoopXL. Complexe projecten waardoor ze op het commitment van drie overheidslagen kunnen rekenen, zoals vastgelegd in regionale woondeals. Een belangrijke gemene deler zijn de hoge ambities. Het moeten complete, gemengde stadswijken worden met een balans tussen verschillende, elkaar complementerende activiteiten en hoge scores op het gebied van bereikbaarheid, klimaatadaptatie, energietransitie, economische structuurversterking en inclusiviteit.

Alleen de route naar het realiseren van deze maatschappelijke opbrengst varieert per gebied. Bepalend daarbij is het grondinstrument. Waar de gemeente Eindhoven bij de ontwikkeling van KnoopXL actief stuurt via grondeigendom, hanteert de gemeente Zwolle voor haar spoorzone een passief grondbeleid en stuurt via de weg van dialoog en privaatrechtelijke overeenkomsten met ontwikkelpartners.

Eerder had Gemeente Eindhoven niet veel grondpositie in het stationsgebied. De plots waar woningen en kantoren gebouwd moeten worden, zijn tot nog toe in handen van private partijen. Het idee was om marktpartijen via de ‘gangbare publiekrechtelijke instrumenten’ ertoe te bewegen om te investeren in werkruimte en betaalbare woonruimte, vertelde voormalig wethouder voor wonen, wijken werk en inkomen Yasin Torunoglu (PvdA) begin 2021 aan ROm. Inmiddels zit er een nieuw college en waait er een nieuwe wind.

Coalitiepartijen GroenLinks, CDA, PvdA en D66 geven in het bestuursakkoord (juni 2022) aan regie te willen nemen door meer actief grondbeleid te voeren. De inzet van alle beschikbare publiekrechtelijke instrumenten moet daarbij mogelijk zijn. ‘Waar nodig zetten we de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg, inmiddels gevestigd) in om een strategische grondpositie te verwerven en meer zeggenschap te krijgen in de ontwikkeling. We onderzoeken of we met ons grondbeleid kunnen samenwerken met de provincie of het Rijk, zodat we de risico’s en de opbrengsten kunnen delen’, aldus het bestuursakkoord 2022-2026.

Dit artikel staat in ROm november 2022. ROm is het vakmagazine voor ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een thuisabonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.

Tempo maken

Stijn Steenbakkers, wethouder van Brainport, economie, onderwijs, KnoopXL en Eindhoven-Noordwest, vertelt dat Eindhoven met ‘de Knoop’ een nieuwe, inclusieve stadswijk wil bouwen met 9.000 woningen, werk- en ontmoetingsplekken en passende voorzieningen. ‘Ik heb direct na mijn aanstelling gezegd dat ik meer tempo wilde maken. We hebben al een enorme slag gemaakt met het Rijk in het BO Leefomgeving (Bestuurlijke Overleg Leefomgeving, red.) vlak voor de zomer. Het Rijk heeft 75 miljoen euro vrijgemaakt voor KnoopXL en nog eens 46,5 miljoen euro voor een korte termijn-pakket mobiliteitsmaatregelen.

Zodat er meer ruimte komt voor het toevoegen van woningen. We zijn nu aan de slag met de vraag hoe en in wat voor vorm je de gebiedsontwikkeling KnoopXL dan tot stand wilt brengen. In het gebied zitten heel veel verschillende eigenaren. We willen het gebied in samenhang en samenloop ontwikkelen. Dat betekent in eerste instantie dat we heel goed moeten samenwerken.

En als er één regio is die heeft laten zien hoe dat moet, dan is het wel de Brainport-regio. Sinds het vertrek van Philips en de ondergang van DAF in de jaren ’90 hebben wij onszelf als Baron Münchhausen uit het moeras getrokken door op een andere manier samen te gaan werken in een triple helix (overheid, bedrijfsleven en kennis- en onderwijsinstellingen, red). Dat type samenwerking wil ik ook voor de fysieke leefomgeving optuigen. We zitten nog in een vroeger ontwikkelstadium dan bij de economie. We moeten écht beter en hechter gaan samenwerken bij ingewikkelde gebiedsontwikkelingen, met woningbouwcorporaties, ontwikkelaars, beleggers, architecten. Partijen die zich langdurig aan de stad willen verbinden.’

Diepe zakken

Steenbakkers vervolgt: ‘Maar dat betekent dat je nadrukkelijker naar voren treedt als overheid. Sturen doe je door meer grip te krijgen, beter samen te werken, publiekrechtelijke instrumenten als de Wvg en actief grondbeleid in te zetten op die plekken waar je publieke belangen moet borgen.’

De gemeente heeft het voorkeursrecht gevestigd op 113 perceelnummers in het projectgebied van KnoopXL

De gemeente heeft een ‘oorlogskas’ voor strategische grondaankopen. Hoeveel, dat wil de wethouder om strategische redenen niet zeggen. ‘Maar we hebben diepe zakken’. De gemeente heeft het voorkeursrecht gevestigd op 113 perceelnummers in het projectgebied van KnoopXL. Voorkeursrecht is vooral bedoeld om ongewenste verkoop en speculatie tegen te gaan. Het is zeker niet de intentie om alles te kopen. ‘Een en ander hangt af van de goede afspraken die we met gebiedspartners kunnen maken en van de publieke doelstellingen die de gemeente met een specifiek plot heeft. Als het nodig is, dan moeten we zelf een stapje naar voren doen.’

Geheel afstappen van actieve grondpolitiek vindt Steenbakkers risicovol als dit betekent dat ontwikkelingen stil komen te liggen doordat een marktpartij zich bijvoorbeeld te duur heeft ingekocht. ‘Met bouwkosten kun je iets doen, maar de belangrijkste factor waarmee je verschil kunt maken is de inbrengwaarde van de grond. Goede sturing begint helemaal aan de voorkant van het proces, namelijk als grond van eigenaar wisselt.’

Zwolle: zonder grond

Gemeente Zwolle houdt er een andere filosofie op wat betreft de inzet van grond. De Hanzestad heeft een traditie van samenwerken en verkiest een faciliterend grondbeleid boven een actief grondbeleid. ‘Wij hebben ervoor gekozen om samen te werken met marktpartijen die wel posities hebben. Dat doen wij in Zwolle vaker’, zegt Anton Westenberg, projectmanager gebiedsontwikkeling bij Gemeente Zwolle. ‘In het Zwols Concilium, een soort netwerkclub waar in elk geval de gemeenten en marktpartijen elkaar ontmoeten, maken we afspraken die binnen het ontwikkelproces uitwerking krijgen.

Eentje daarvan is de ‘Zwolse methode van gebiedsontwikkeling’. Het is een routekaart met afspraken over hoe we gezamenlijk gebiedsontwikkelingen oppakken. Die routekaart begint met een startdocument, gevolgd door een gebiedsvisie, een ruimtelijk ontwikkelplan en direct daarna kan het omgevingsplan in gang worden gezet. Na elke tussenstap conformeren we samenwerkingspartners contractueel aan de afspraken die we hebben gemaakt. Die afspraken het daarbij horende product vormen het toetsingskader waar de ontwikkelpartners zich aan moeten houden en vormen weer het startpunt voor een volgende fase in het proces.’

De overeenkomsten hebben volgens Westenberg een juridisch bindende status en bevatten dus meer dan intenties alleen. Uiteindelijk culmineren alle afspraken samen in een anterieure overeenkomst die de basis vormt van de gebiedsontwikkeling, met alle financiële afspraken die daarbij horen. Er komt daarbij geen grondinstrument aan te pas.

Gebiedsvisies

Over het programma en thema’s als klimaatadaptatie en circulariteit legt Gemeente Zwolle afspraken vast in onder meer de gebiedsvisie en het ruimtelijke ontwikkelingsplan. Daarin staan toetsbare kaders die zijn afgetekend door het gemeentebestuur. ‘We hebben niets aan een nota van uitgangspunten waarin enkel de intentie is opgenomen om het gebied klimaatadaptief in te richten’, zegt Westenberg.  

Individuele plotontwikkelingen laten we niet toe

De afspraken zijn in de Spoorzone per deelgebied gemaakt, met eigen gebiedsvisies en telkens een coalitie van eigenaren in dat deelgebied. ‘Individuele plotontwikkelingen laten we niet toe. Als een nieuwe eigenaar of ontwikkelaar zich meldt, dan moet deze zich aansluiten bij een coalitie en zich conformeren aan gemaakte afspraken. Anders doen wij helemaal niets.’ Westenberg onderkent het eventueel risico op ‘stalled sites’, ontwikkelingen die in de ijskast belanden in afwachting van een hoger rendement. In de Spoorzone is daar geen sprake van, mede omdat de verdiencapaciteit in het gebied groot is, al trekken de kostenstijgingen nu wel een wissel op het project.

In de gebiedsvisie en de nota van uitgangspunten zijn ook harde afspraken opgenomen over de verhouding tussen wonen en werken, waaronder ruimte voor creatieve maakindustrie die een belangrijke plek moet krijgen in het gebied. ‘Als we iedereen zijn gang laten gaan dan weten we wat er gebeurt. Dan komen er alleen maar woningen, want dat levert meer geld op.’

Op de vraag of Westenberg niet bang is dat eigenaren in het Spoorzone-gebied – waaronder de NS, BPD en ander lokale gebiedspartners – een bouwvergunning bij de rechter gaan opeisen zolang hun bouwplannen binnen de bestemming passen, antwoordt hij dat dit niet voor de hand ligt gezien de afspraken die in het voortraject zijn vastgelegd. ‘Natuurlijk hebben we regelmatig discussie met marktpartijen, maar zolang het goed gaat hoef je niet te grijpen naar zware instrumenten. Alsnog inzetten op actief grondbeleid zou een kentering betekenen in onze werkwijze. Op basis van goede argumenten kun je beslissen actief grondbeleid alsnog van stal te halen. Maar op het moment denken wij daar nog niet aan.’

Actief grondbeleid beste waarborg

Kun je sturen zonder grond? ‘Op papier wel, maar in de praktijk blijkt het lastig’, zegt hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de Radboud Universiteit Erwin van der Krabben. Hij zit in de afrondende fase van onderzoek naar het functioneren van grondmarkten in opdracht van de ACM (Autoriteit Consument en Markt). Een van zijn constateringen is dat die grondmarkt gedomineerd wordt door een beperkt aantal grondeigenaren die zich afgelopen jaren een positie hebben weten te verwerven op de grondmarkt nadat gemeenten zich van de grondmarkt terugtrokken.

Daardoor zijn – plaatselijk – grondmonopolies ontstaan. ‘Zodra zo’n marktpartij in het gebied een monopolie heeft, leidt die positie door het zelfrealisatierecht tot gedwongen winkelnering. Dat betekent dat je alleen zaken kunt doen met deze ene eigenaar. Je kunt je afvragen of dat tot betere of slechtere plannen leidt. Ik denk dat competitie tussen marktpartijen de beste maatschappelijke uitkomst oplevert.’

Transparantie klinkt charmant, er blijft altijd sprake is van ‘scheve informatie’

Tenderen is daarvoor de beste manier, als de gemeente grondeigenaar is. ‘Natuurlijk kan de overheid in het geval van een enkele grondeigenaar via het bestemmingsplan veel regels stellen voor de wijze waarop een gebied wordt ontwikkeld. De praktijk is dat private partijen veel betaald hebben voor hun grondpositie met als resultaat dat de inbrengwaarde in een gebiedsexploitatie een stuk hoger kan zijn dan de marktwaarde onder de huidige omstandigheden.

Het uitonderhandelen van een programma met het onthouden van een vergunning als stok achter de deur, stuit volgens Van der Krabben op de beperking dat een deel van de potentiële ontwikkelwinst toch al in andere zakken is verdwenen en niet terugvloeit in de gebiedsexploitatie. Transparantie klinkt charmant, maar strookt volgens de hoogleraar niet met de werkelijkheid waarin altijd sprake is van ‘scheve informatie’.

Competente ambtenaren en een oorlogskas

‘Het is in het algemeen goed mogelijk om als gemeente zonder grondpositie grip te houden op je gebiedsontwikkeling. Maar als je het bestemmingsplan, de anterieure overeenkomst en instrumenten als het voorkeursrecht en onteigening slim inzet, vervolgens grondbewegingen goed monitort, dan kun je prima sturen op maatschappelijk resultaat,’ stelt emeritus-hoogleraar gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw en gewezen directeur nieuwe markten bij gebiedsontwikkelaar BPD. ‘De gemeente heeft de mogelijkheid grondspeculatie de kop in te drukken, bouwplannen inhoudelijk te beïnvloeden verdergaand dan het bestemmingsplan, en tempo te maken. Dat vergt wel een alerte houding, competente ambtenaren, scherp inzicht in de bewegingen op de grondmarkt en een ‘oorlogskas’ voor incidentele grondverwervingen.’

De Zeeuw benadrukt dat gemeenten mensen nodig heeft van ‘een juist kaliber’, die de machtspositie van de gemeente met haar instrumentaria goed weten te benutten. Mocht de gemeente er echt niet uitkomen met een eigenaar die haar zelfrealisatierecht niet benut, dan kan het gemeentebestuur op grond de Aanvullingswet grondeigendom nog altijd tot onteigening overgaan.

En wat als een op zich goedwillende marktpartij zich te duur heeft ingekocht? ‘Dat is dan jammer. Ik vind dat je als gemeente dan even goed redelijke eisen mag blijven stellen ten aanzien van het stedenbouwkundig programma. Zolang het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, dan kan de gemeente gewoon vergunningverlening onthouden’, aldus De Zeeuw.

Gerelateerde Artikelen