Frans Willem Blok / iStock.com
Het middenbestuur omarmt de opgaven met overtuiging, onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat de rijksoverheid zorgt voor de noodzakelijke instrumenten en investeringen.
Al een aantal decennia is het kabinetsbeleid om taken te delegeren aan medeoverheden, als die daarvoor beter zijn toegerust en ‘dichter bij het vuur zitten’. Bij de vorige provinciale en waterschapsverkiezingen in 2019, schreven we al over deze trend.
We constateerden toen dat provincies nog naar hun rol zochten. Ze waren volop bezig met de omgevingsvisie, waren zich bewust van de samenhang en complexiteit van de uitdagingen en probeerden hier en daar al kaders te stellen.
‘De regionale schaal wordt steeds belangrijker als het gaat om energie, klimaat, wonen, mobiliteit, en alles hangt met alles samen. De druk op de ruimte neemt gigantisch toe’, tekenden we vier jaar geleden op uit de mond van Co Verdaas, praktijkhoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft.
Hij zag tegelijkertijd dat provincies zich ‘dienstbaar’ opstelden. ‘De provincie van vroeger, die het allemaal wel even regelt, bestaat niet meer. En die moet wat mij betreft ook niet meer terugkomen. In deze tijd gaat het erom dat je de dialoog zoekt, mensen insluit en meeneemt, deelgenoot maakt van de zoektocht naar oplossingen’, aldus Verdaas.
Hij noemde Noord-Brabant als voorbeeld waar de omgevingsvisie tot stand was gekomen vanuit de gedachte van het Brabantse mozaïek, in samenspraak met andere overheden en vooral de samenleving. Geen document meer waarin de provinciale overheid van alles en nog wat regelt, maar veel meer een proces dat richting geeft en dat recht doet aan de complexiteit van de opgaven.
Dit artikel is een voorpublicatie uit ROm maart 2023. In de aanloop naar de verkiezingen duikt het vakblad voor de ruimtelijke ordening in de uitdagingen voor de fysieke leefomgeving in de provincies. Meld je hier aan voor een (thuis) abonnement op het maandelijkse papieren of digitale magazine.
Zelfbewust en assertief
Nu, vier jaar later, stellen de provincies en ook de waterschappen zich nog steeds dienstbaar op. Tegelijkertijd werden ze de afgelopen jaren assertiever en ze bieden weerstand tegen gemeentelijk en Haags beleid als ze dat nodig vinden.
We zien dat bij belangrijke en actuele uitdagingen op het gebied van de energietransitie, de woningbouw en bedrijfsvestigingen. Overal in het land bemoeien provinciebesturen zich nadrukkelijk met het de locaties van wind- en zonneparken en grootschalige detailhandelsvestigingen. Als ze er niet uit komen met de betreffende gemeenten schromen ze niet om de bestuursrechter erbij te halen.
De tijd dat provincies pijnlijke keuzes voor zich uitschoven, is duidelijk voorbij
Noord- en Zuid-Holland beschermen ‘kwetsbare landschappen’ met strakke rode contouren rond een aantal gemeenten, tot grote ergernis van sommige gemeentebesturen, die daardoor geen kant meer op kunnen met hun woningbouw.
In Noord-Brabant is het beleid voor de vestiging van XXL-logistieke bedrijven sinds begin vorig jaar verscherpt, met de aanwijzing van locaties waar ze wel welkom zijn en blokkades op plekken waar dat niet zo is.
De tijd dat provincies pijnlijke keuzes voor zich uitschoven, is duidelijk voorbij. Zeker waar het gaat om de klassieke provinciale taken op het gebied van natuur en landschap.
Bij andere urgente ruimtelijke kwesties voeren ze niet zomaar beleid van het Rijk uit, zeker wanneer instrumenten en middelen ontbreken om decentraal taken uit te voeren. Dat was de teneur in de reacties op de kabinetsbrieven die de provincies sinds medio vorig jaar ontvingen over de grote opgaven in het ruimtelijk domein en de rol van de provincies daarbij.
Zo waren er de Ruimtelijke Ordeningsbrief (mei 2022) en de brieven over de startnotie (juni 2022) en de voortgang (november 2022) van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), en verder onder meer verschillende brieven over de verstedelijkingsprogramma’s en Regio Deals.
Half december gaf minister Hugo de Jonge (Wonen en Ruimtelijke Ordening) de provinciebesturen nog een flinke portie huiswerk met het ‘Provinciaal startpakket fysieke leefomgeving’.
Urgente besluiten
Het Noord-Hollandse bestuurscollege was kritisch over de RO-brief van mei. Daar zitten ze bijvoorbeeld in de maag met de specifieke problematiek rond netcongestie, die de economische groei remt. Een ander provinciaal hoofdpijndossier is Schiphol, waar naast de stikstof de nieuwe rekenregels voor cumulatie van geluid beperkend werken voor de woningbouw.
Het Overijsselse provinciebestuur is het meest uitgesproken over de stikstofaanpak. Alleen al voor de uitvoering van de stikstofplannen zeggen ze 5 miljard euro extra nodig te hebben en voldoende tijd om in de gebieden aan het werk te gaan. Er moet ruimte zijn voor maatwerk en er moet geld zijn voor langjarige vergoedingen aan boeren.
‘Het bieden van duurzaam en langjarig toekomstperspectief aan agrarisch ondernemers is onlosmakelijk verbonden aan onze doelen binnen het Provinciaal Programma Landelijk gebied (PPLG)’, aldus gedeputeerde Gert Harm ten Bolscher (Landbouw en Natuur) begin dit jaar bij de presentatie van de startversie van het Overijsselse PPLG.
Waar provincies onder andere tegenaan lopen, is dat vergoedingen voor agrarisch natuurbeheer een maximale looptijd hebben van zes jaar, terwijl van agrarische bedrijven investeringen voor een veel langere termijn worden verlangd.
In een brief aan minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof) schrijft het provinciebestuur van Overijssel dat boeren zeker voor dertig jaar zekerheid moeten krijgen over vergoedingen voor ecosysteemdiensten.
Soortgelijke reacties, met name over het knellende stikstofvraagstuk, komen van de provinciebesturen in Gelderland, Noord-Brabant en Limburg. De oplossing van de PAS-problematiek is volgens de provincies het urgentst.
Zonder Landbouwakkoord tussen het kabinet en de agrarische sector, en dus duidelijke randvoorwaarden van het kabinet, kunnen de provincies geen stappen zetten in het stikstofdossier. Hoe kunnen ze boeren perspectief bieden zolang niet zeker is of afgegeven vergunningen bij een beroepsprocedure weer worden vernietigd?
Accountorganisatie
In oktober 2023 moeten de provincies hun doorvertaling van de nationale programma’s op het gebied van de fysieke leefomgeving bij minister De Jonge inleveren.
‘We staan aan de vooravond van een nieuwe manier van werken, waarin we cruciale keuzes gaan maken over de inrichting van Nederland. Op alle betrokkenen rust de verantwoordelijkheid om goed samen te werken, want keuzes die we nu gaan maken, bepalen welk land we doorgeven aan de generaties na ons’, gaf hij aan toen hij het startpakket in december naar de provincies stuurde.
Hij vraagt de provincies om hun eigen opgaven te combineren met die van gemeenten en waterschappen, in eerste instantie tot 2030, maar met een doorkijk naar 2050. Per provincie staan in het startpakket de specifieke kansen en knelpunten.
De puzzel moet binnen de kaders van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden gelegd. Zo heeft meervoudig ruimtegebruik de voorkeur, mag er geen afwenteling van problemen plaatsvinden naar andere gebieden of volgende generaties. Verder zijn bodem en water leidend.
Of dit gaat leiden tot echt samenhangend beleid moeten we afwachten
Daarna moeten twaalf ruimtelijke arrangementen volgen, waarin Rijk en provincie wederkerige afspraken maken over de uitvoering van de opgaven. Deze vormen vervolgens de basis voor een nieuwe Nota Ruimte in 2024.
Het Rijk ondersteunt de uitwerking van de provincies met ruimtelijke data en de inzet van ontwerpteams die ‘innovatieve oplossingen’ bedenken. Bijvoorbeeld concepten over het tegengaan van ‘verrommeling’ door grootschalige bedrijfsvestigingen.
Op het ministerie van BZK is een aparte accountorganisatie ingericht voor de provincies. Die is het dagelijks aanspreekpunt voor de contactpersonen bij de provincie en de contactpersonen van de nationale programma’s bij de departementen. Zo zouden de ‘verticale’ en ‘horizontale’ beleidslijnen bij elkaar moeten komen.
Of dit gaat leiden tot echt samenhangend beleid moeten we afwachten. Een aanspreekpunt voor provincies geeft in ieder geval aan dat ze bij BZK begrijpen hoe belangrijk het middenbestuur is voor de uitvoering van het beleid.
Gebiedsprocessen
Ondertussen lopen overal in het land al gebiedsprocessen, of het nou gaat om het inspelen op bodemdaling en mogelijke peilverhoging in het veenweidegebied, natuurontwikkeling en -beheer, de inpassing van windmolens en zonneakkers, huisvesting voor specifieke doelgroepen of klimaatadaptieve maatregelen.
Opvallend is de belangrijke rol die provincies hierbij spelen, door duidelijke kaders te stellen, het proces te begeleiden en al dan niet financiële prikkels te geven. Waar het gaat om de waterhuishouding treden de waterschappen nadrukkelijker op de voorgrond.
Zij hamerden al langer op het belang van het water- en bodemsysteem als basis voor ruimtelijke keuzes. Niet alleen voor de agrarische activiteiten, ook voor de woningbouw en stedelijke voorzieningen. Dat is nodig om het hoofd te bieden aan de toenemende wateroverlast, droogte, verzilting en bodemdaling.
Water heeft de komende decennia ruimte nodig, vanwege zeespiegelstijging, grotere afvoer van de rivieren en extremere piekbuien. Het is belangrijk vooruit te kijken en de lange termijnverwachtingen en -ontwikkelingen mee te nemen bij de grote verbouwing van Nederland, die minister De Jonge aankondigt.
Daarom noemt de Unie van Waterschappen het ‘bemoedigend’ dat de minister in de provinciale startpakketten aankondig om samen met de waterschappen een richtinggevend kader voor locatiekeuze en een maatlat groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving te ontwikkelen. Deze maatlat heeft als doel gebieden klimaatbestendiger te ontwikkelen door klimaatadaptief te bouwen.
Bij die gebiedsprocessen zien we dat ze aan kwaliteit winnen als meerdere opgaven tegelijk worden meegenomen. En dat ze tijd kosten, veel tijd soms. Dat verhoudt zich slecht met de urgentie bij sommige dossiers.
Neem stikstof. Met stoom en kokend water zoeken ministers en beleidsambtenaren op de betrokken ministeries naar een uitweg uit de crisis, die is ontstaan doordat we de grenzen van ons voedselproductiesysteem opzoeken.
Laten we eerlijk wezen. Dat we het nu hebben over de transformatie van het landelijk gebied is te danken aan de strenge milieunormering vanuit de EU, hardnekkig en principieel verzet vanuit de samenleving om ons aan de regels te houden, de consequente lijn van de rechterlijke macht hierbij én de weigering van Brussel om nog langer in te stemmen met ‘geitenpaadjes’.
Terecht hebben sommigen de vrees dat omwille van een snelle oplossing voor dit dossier niet de kansen worden benut om meteen ook een paar andere hardnekkige problemen aan te pakken en Nederland meteen een stuk mooier te maken.
Het is aan de overheden om dat te voorkomen en tegelijk te zorgen voor de nodige voortgang. Temeer daar de capaciteit, kennis en ervaring bij geen enkele betrokken partij in voldoende mate aanwezig is. Je kunt het niet meer alleen. Je moet het samen doen. Met het middenbestuur als cruciale schakel.
