Dit artikel staat in een uitgebreidere versie in ROm november 2023. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een abonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.
In april fiatteerde de laatste gemeenteraad Parkstad 2040, een grenzeloos perspectief; Regionaal Afstemmingskader GOVI’s Parkstad (GOVI: Gemeentelijke Omgevingsvisie). Doel van het document is richting geven aan gemeenten bij het maken van de omgevingsvisies. ‘De directe aanleiding om dit te doen is de Omgevingswet’, zegt Koen van Nieuwenhoven, programmamanager ruimte en mobiliteit bij Parkstad. Die wet treedt na vele jaren uitstel per 1 januari in werking.
Hij legt uit dat in Parkstad op dit moment nog diverse regionale structuurvisies van kracht zijn conform de Wet ruimtelijke ordening (Wro). ‘Zo hebben we de Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg en de Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg voor álle zestien gemeenten in Zuid-Limburg. Daarnaast hebben we één overkoepelende integrale structuurvisie voor Parkstad. Het zijn allemaal visies waarmee we via de raden tot afspraken komen en waarin regionale belagen en opgaven samenkomen.’ Dat werkt heel goed, maar onder de Omgevingswet moeten gemeenten straks één gebiedsdekkende omgevingsvisie hebben, memoreert Van Nieuwenhoven. ‘Die wordt het strategische ruimtelijke kader van elke gemeente. Wat we nu in de regionale structuurvisies hebben geborgd. Wij vinden het van groot belang dat er een regionale afstemming blijft. Dat ondervangen we met een overkoepelend regionaal afstemmingskader.’
Commitment aan de afspraken
Die regionale structuurvisies hebben een wettelijke status. Naast de gemeenteraden vond afstemming met de provincie plaats. Als gemeenten zich niet aan de afspraken houden, kan de provincie hen op de vingers tikken. Zo spraken de gemeenten in Zuid-Limburg en de provincie met de Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (SVREZL) af fors te snijden in de niet benutte vierkante meters retail. Dat wordt uiteindelijk met zogenaamde veegplannen geëffectueerd, waarin bestaande bouwtitels of bestemmingen als het ware worden weggeveegd, mits deze in de tussentijd niet geclaimd zijn.
De verbinding met Aken vanuit Heerlen is nog niet op het niveau van een intercity. Beeld Parkstad Limburg
Gerwin Gabry, programmadirecteur Omgevingswet bij KuiperCompagnons, was nauw betrokken bij het opstellen van het afstemmingskader dat afgelopen april door de laatste van zeven gemeenteraden werd gefiatteerd. ‘Als alternatief zou je ervoor kunnen kiezen om het regionaal beleid in een programma vorm te geven. Maar dat integrale verhaal moet gewoon in die gemeentelijke omgevingsvisies landen. Vandaar dat afstemmingskader, dat we laten vaststellen door de raden als bouwsteen voor eigen beleid.’
Dat afstemmingskader heeft geen publiekrechtelijke status onder de Omgevingswet, maar committeert gemeenten wel aan de afspraken die ze daarin maken, vertelt Van Nieuwenhoven. Dat zijn dan vooral verwijzingen naar hardere bepalingen zoals in de SVREZL. Verder bevat het afstemmingskader vooral kwaliteiten, opgaven en ambities.
Eigen kleur en smaak
Gabry constateert dat “de regio” zolang het niet over de provincie gaat, onderbelicht is in de Omgevingswet. ‘Dat is best bijzonder als je bedenkt dat de meeste ruimtelijke opgaven en uitdagingen op een regionale schaal spelen. Voor veiligheid en gezondheid bestaan de veiligheidsregio’s en de GGD’s, maar voor ruimtelijke afstemming op regionaal niveau is in de Omgevingswet niet veel geregeld.’
Er zijn volgens Gabry eerder pogingen gedaan om omgevingsvisies op regionale schaal te maken. ‘Dit stuk gaat verder, omdat het niet alleen écht bedoeld is als afstemmingskader dat door de gemeenten wordt gebruikt als startpunt voor hun beleid, maar daar ook de hulpmiddelen voor biedt in de vorm van een visualisatie van het afstemmingskader. Dit vormt de basis voor de omgevingsvisies, waaraan gemeenten hun eigen kleur en smaak kunnen toevoegen.’
Wel wijst hij op het instrument “programma” uit de Omgevingswet die gemeenten de mogelijkheid biedt op thematisch niveau samen beleid vast te stellen. Maar het programma verschilt op één cruciaal vlak van de structuurvisie uit de Wro. Die laatste vergt instemming van de raad, terwijl het programma een collegebevoegdheid is en moet passen binnen de omgevingsvisie.
Ook het afstemmingskader is “van” de raad. Dat heeft volgens Van Nieuwenhoven als voordeel dat er ook meer betrokkenheid en commitment is.
Dit vormt de basis voor de omgevingsvisies, waaraan gemeenten hun eigen kleur en smaak kunnen toevoegen
Wat ‘enorm helpt’ is dat Parkstad een gemeenschappelijke regeling is, benadrukt Van Nieuwenhoven, en de deelnemende gemeenten (Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Brunssum, Voerendaal, Simpelveld en Beekdaelen) de thema’s zoals economie en toerisme, wonen en herstructurering, ruimte en mobiliteit formeel hebben neergelegd bij de regio.
Dat er nu een afstemmingskader ligt dat in de plaats komt van een formeel instrument uit de Wro, vormt volgens de twee geen belemmering. Gabry: ‘Ik geloof dat het uiteindelijk gaat om de wil om samen te werken en niet het afdwingen.’ Van Nieuwenhoven: ‘Ik sluit me daarbij aan. Er is een grote wil om samen te werken en dat is ook voor mij de belangrijkste drive. Het is heel fijn dat collega’s vanuit gemeenten elke maand bij elkaar komen en enthousiast samen omgevingsvisies op elkaar afstemmen.’ Hij merkt daarbij aan dat de twee sectorale structuurvisies voor wonen en ruimtelijke economie programma’s worden. ‘Dat instrumentarium kunnen we aanhouden.’
Zilverzandgroeve bij Heerlen, gekocht door de gemeente om aan te laten sluiten op de toeristische route. Beeld Parkstad Limburg
Afstemming
Van Nieuwenhoven: ‘Ik zie eigenlijk twee belangrijke functies voor het afstemmingskader. De eerste is afstemming binnen de Parkstadregio én binnen onze organisatie. Hoe zorg je ervoor dat alle kwaliteiten die we in de regio hebben en de grote opgaven waar we voor staan ergens bij elkaar komen? De tweede is dat er op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling zo veel speelt, dat we ons wel moeten organiseren. Parkstad maakt deel uit van NOVEX-gebied Zuid-Limburg. We hebben de regiodeal en de water- en klimaatadaptatieopgaven worden steeds urgenter en vragen om regionale coördinatie en afstemming. Ook de provincie is bezig met een ruimtelijk voorstel. Daarnaast hebben we de grensoverschrijdende context waarbinnen Parkstad zich wil positioneren. We gebruiken dit stuk dan ook expliciet als positioneringsdocument. We willen enerzijds dat de Parkstad-ambities goed in de gemeentelijke stukken komen, maar ook in de bovenregionale stukken.’
Ik geloof dat het uiteindelijk gaat om de wil om samen te werken en niet het afdwingen
Dat betekent niet dat de ambities die gezamenlijk zijn afgesproken, even prominent in elke gemeentelijk stuk moeten terugkeren. Gabry: ‘Wij maken de omgevingsvisies voor Heerlen en Landgraaf en zijn nauw betrokken bij de omgevingsvisie van Beekdaelen. Je ziet aan de ene kant de wil om het afstemmingskader te gebruiken, maar dat ze daar de omgevingsvisies ook een scheut lokaal DNA mee willen geven.’
Rad van fortuin
Procesmatig werkt de doorvertaling van het afstemmingskader naar de gemeentelijke omgevingsvisies op drie niveaus: participatief met de omgeving, ambtelijk en bestuurlijk. Het eerste niveau speelt zich deels in de wijken af. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om alle “franje” uit het afstemmingskader aan de lokale gemeenschappen op te dringen. In plaats daarvan zijn de ambities uit het afstemmingskader op een echt “rad van fortuin” geprint. Gabry: ‘We hebben dat gebruikt op bewonersavonden. Mensen konden daaraan draaien. Op die manier ontstaat op een speelse wijze een dialoog over ambities, omgevingskwaliteiten en prioriteiten. Op die manier vindt het vanzelf een weg in de lokale visievorming, maar wel met een lokale twist zodat je eigenlijk een optimale balans hebt tussen het regionale en het lokale.’
Ambtelijk en bestuurlijk wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande structuren in de gemeenschappelijke regeling, met een ambtelijke werkgroep en een bestuurscommissie per thema. Daar is het afstemmingskader in conceptvorm steeds behandeld, legt Van Nieuwenhoven uit. ‘Daarnaast zijn we speciaal voor dit afstemmingskader gaan werken met een ambtelijk kernteam en een bestuurlijke kerngroep. De ambtelijke kerngroep bestaat uit een afvaardiging uit elke gemeente.
Doel is een zo breed mogelijke samenstelling met ambtenaren uit verschillende domeinen, in de geest van de Omgevingswet. Dat heeft volgens mij heel goed gewerkt. Nu het afstemmingskader is vastgesteld hebben we nog steeds dat kernteam, dat waakt over de doorvertaling naar de gemeentelijke omgevingsvisies. In het kernteam zitten daarom ook de projectleiders van de omgevingsvisies.’
Euregionale agglomeratie
Een van de inhoudelijke keuzes die in het afstemmingskader zijn opgenomen is Parkstad te positioneren als ‘Euregionale agglomeratie’. Wat niet betekent dat elke gemeente daar voor honderd procent in mee hoeft te gaan. ‘Voor de gemeente Heerlen en Kerkrade zal de Euregionale ambitie belangrijk zijn, terwijl dit voor het meer rurale Beekdaelen en Voerendaal misschien minder belangrijk is. Landbouw speelt omgekeerd in Heerlen en Kerkrade een minder prominente rol terwijl dat in het rurale Beekdalen en Voerendaal hoger op de agenda staat. Zo kunnen gemeenten het rad vormgeven als een spinnenweb waarbij het ene thema wat meer waardering krijgt en het andere thema iets minder, maar elke regionale ambitie wel wordt meegenomen.’
Het primaat voor dit afstemmingskader ligt bij de gemeenteraden
De kracht van de Parkstad-regio is volgens Van Nieuwenhoven juist de afwisseling en onderlinge verwevenheid van verstedelijkt en landelijk gebied. Tegelijk is Parkstad één daily urban system met omliggende grensregio’s zoals met Aken. ‘Dat willen we verbeteren. Mobiliteit is daarom een belangrijk thema.’
Harde noten
Het afstemmingskader, een dynamisch stuk in de geest van de Omgevingswet, is een integrale verzameling van bestaande opgaven, ambities en afspraken. Daarmee kan het dus gebeuren dat gemeenten besluiten nemen die het regionale belang schaden. Maar nooit direct, want in het afstemmingskader staat wel dat gemeenten zich committeren aan de sectorale structuurvisies zoals bovengenoemde SVREZL die tot doel heeft om overtallige winkelmeters weg te bestemmen.
Voor nieuwe of bestaande programma’s is formeel geen fiat nodig van de gemeenteraad. Toch gaan zowel Van Nieuwenhoven als Gabry ervan uit dat de raad daarbij wordt betrokken. Dat is volgens Gabry belangrijk voor de legitimiteit en voor het commitment van de gemeenteraden. Bovendien zijn aan de programma’s allemaal uitvoerings- en financieringsaspecten gekoppeld die sowieso langs de raad moeten, benadrukt hij. ‘Zodra je als raad een omgevingsvisie hebt vastgesteld en in die zin op de bok hebt gezeten, wil je ook betrokken worden bij een deeluitwerking van een thema of gebied in programma’s.’
Zowel Van Nieuwenhoven als Gabry benadrukken hoe belangrijk regionale afstemming van beleid is. En dat een regionaal afstemmingskader – ofschoon het geen kerninstrument van de Omgevingswet is – een zeer effectief middels is om regionaal de neuzen in dezelfde richting te krijgen.
