Dit artikel staat in een uitgebreidere versie in ROm december 2023. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een abonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.
Door Felix Pot en Taede Tillema
Het rapport Elke Regio Telt door de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) heeft veel stof doen opwaaien. Daarin constateren de adviesraden dat regionale verschillen in toegang tot voorzieningen tot ongewenste verschillen in brede welvaart kunnen leiden. Vanuit dit bredewelvaartsperspectief benadrukken het PBL-rapport Toegang voor Iedereen? en het Rijk in de Hoofdlijnennotitie van de Mobiliteitsvisie 2050 dan ook dat bereikbaarheid en niet mobiliteit het uiteindelijke doel is van het mobiliteitssysteem.
Enige ongelijkheid in bereikbaarheid is onvermijdelijk. Schaalvergroting en concentratie van voorzieningen bieden de mogelijkheid om diensten goedkoper en hoogwaardiger aan te bieden. Het nastreven van een gelijk aanbod aan voorzieningen is bovendien geen rationeel doel, omdat behoeften van bewoners in verschillende regio’s ook verschillen. Plattelanders verkiezen rust en ruimte bijvoorbeeld vaker boven een breed pallet aan voorzieningen. Streven naar gelijke tevredenheid met de bereikbaarheid van activiteiten is een realistischer doel. Daarvoor is vooral “voldoende” toegang tot voorzieningen en banen nodig.
Wat is ‘voldoende bereikbaarheid’
Ons onderzoek onder ruim drieduizend respondenten in heel Nederland toont aan dat het verschil in tevredenheid over bereikbaarheid tussen plattelands- en stedelijke gebieden kleiner is dan het verschil in het aantal beschikbare diensten en voorzieningen. De meeste plattelanders zijn net zo tevreden als mensen in stedelijke centra, temeer omdat de auto ze alsnog toegang biedt tot stedelijke voorzieningen. Steden bieden weliswaar extra lokaal beschikbare opties, maar na een bepaald punt maakt dit niet veel verschil. Het hebben van twee supermarkten in de buurt in plaats van één kan voordelen bieden, zoals meer keuze en afwisselende aanbiedingen. Maar het toevoegen van een derde of vierde supermarkt voegt steeds minder waarde toe voor de meeste mensen. Bovendien verschilt het per type gebied wat mensen als “genoeg” ervaren. Zo hechten landelijke gebieden met een vergrijzende bevolking wellicht minder waarde aan een breed scala aan onderwijsopties en horecagelegenheden in de buurt dan jongeren in steden.
Kamermoties bepleiten concrete bereikbaarheidsnormen of reistijdlimieten
Verschillende recent aangenomen Kamermoties (Krul/CDA en Van der Graaf/CU) hebben het kabinet gevraagd om met concrete bereikbaarheidsnormen of reistijdlimieten te komen. De veelvormigheid van voorzieningen en de verschillen in behoeften en mogelijkheden van mensen maken dit lastig. Het vaststellen van een norm voor toegang tot onderwijs stuit bijvoorbeeld al snel op vraagstukken zoals verschillende typen scholen, de vereiste kwaliteit ervan en hoe we dit moeten meten. Tevredenheid als indicator kan meetproblemen rondom normering omzeilen en voorkomt bovendien dat de overheid bepaalt wat “goede” bereikbaarheid is.
Toch lijkt een harde normering voor sommige voorzieningen alsnog te verdedigen. Zo zouden gezonde mensen bijvoorbeeld tevreden kunnen zijn zonder bereikbaar ziekenhuis. De overheid kan echter de morele plicht toegedicht zijn om de gezondheid te beschermen. Om te bepalen welke voorzieningen we altijd en overal moeten garanderen, kan een hiërarchie van voorzieningen helpen. Dit kan democratisch, via politieke vertegenwoordigers, door te vertrouwen op expertoordelen, of door te steunen op analytische raamwerken uit de politieke filosofie, zoals Rawls’ concept van “Primaire Goederen”. Het vaststellen van een dergelijke hiërarchie is natuurlijk subjectief, zelfs bij het gebruik van analytische kaders. De waarden die binnen een samenleving gelden, beïnvloeden immers de vorming van deze raamwerken.
Zo veel mensen, zo veel wensen. Het vaststellen van een harde bereikbaarheidsnorm voor een bepaald type voorziening lijkt dus vooral haalbaar wanneer deze voorziening uniform is in zowel aard als kwaliteit, en wanneer het belang ervan onomstreden is. In andere gevallen kan gemeten tevredenheid een nuttige leidraad zijn.
Complexe afweging tussen efficiëntie, inclusie en duurzaamheid
Om voldoende bereikbaarheid in landelijke gebieden te waarborgen, zijn drie pijlers belangrijk: nabijheid, mobiliteit en, in toenemende mate, digitale connectiviteit, bekend als het Triple Access System. Deze drie vormen samen de toegang tot economische en sociale activiteiten. Het platteland heeft per definitie een achterstand wat betreft nabijheid. Schaalvergroting en autoafhankelijkheid hebben het platteland in een fragiel evenwicht gebracht.
Beneden een bepaald punt zullen nog minder voorzieningen al dan niet in combinatie met hogere mobiliteitskosten snel grotere groepen mensen door de ondergrens doen zakken. Daarom zou men kunnen overwegen om de bereikbaarheid te verbeteren door te beginnen met het tegengaan of zelfs terugdraaien van de verschraling van voorzieningen in landelijke gebieden, zelfs als dit ten koste gaat van economische efficiëntie door afname van schaalvoordelen.
Automobiliteit draagt juist bij aan het verminderen van ongelijkheid tussen landelijke en stedelijke gebieden
Het hoge autogebruik en de nabijheid van steden zorgen er echter voor dat veel plattelanders, zelfs als er lokale alternatieven beschikbaar zijn, mogelijk blijven kiezen voor verder gelegen voorzieningen die meer te bieden hebben. Automobiliteit draagt daarmee bij aan het verminderen van ongelijkheid tussen landelijke en stedelijke gebieden, maar leidt paradoxaal tot grotere ongelijkheid binnen landelijke gebieden. De e-fiets kan een duurzame uitkomst zijn op middellange afstanden, maar is ook niet volledig inclusief.
Beleid gericht op het herstellen van lokale voorzieningen kan een welkome oplossing bieden voor een kleine groep beperkt mobiele mensen, maar dit brengt aanzienlijke maatschappelijke kosten met zich mee. Aan de andere kant kan het beperken van autogebruik het draagvlak voor deze kleinschalige voorzieningen vergroten en tegelijkertijd het mobiliteitssysteem duurzamer maken. Dit zorgt voor minder ongelijkheid binnen landelijke gebieden, maar kan de toegang tot hoogwaardige voorzieningen moeilijker maken en de kloof met steden juist vergroten. Er is dus sprake van een complexe afweging tussen efficiëntie, inclusie en duurzaamheid, zonder dat er een eenduidig “goed” of “fout” is.
Openbaar vervoer en hubs
De uitdaging voor het platteland is om de toegang tot hoogwaardige voorzieningen die de huidige autobezitter geniet op een inclusievere en duurzamere manier te organiseren. Het openbaar vervoer kan hier een rol in vervullen. De concurrentie met de auto, gecombineerd met de verspreide vraag naar en aanbod van activiteiten, maken het echter moeilijk om openbaar vervoer in het landelijk gebied efficiënt te organiseren.
Traditionele openbaarvervoerssystemen met vaste dienstregelingen hebben vaak lage frequenties en weinig haltes om de kosten te drukken. Dit resulteert in ongemak voor reizigers en daardoor nog minder vraag. Flexibel publiek vervoer, zoals deelmobiliteit, carpoolen of vraaggestuurd openbaar vervoer, vereist net zo goed schaal om efficiënt te opereren. Hierdoor is het minder aantrekkelijk om deze diensten aan te bieden in landelijke gebieden.
Flexibele vervoersdiensten zijn vaak niet opgenomen in de reguliere concessies en moeten daardoor concurreren op een markt waar ze niet voldoende schaal hebben om te overleven
Multimodale hubs beogen het openbaar vervoer efficiënter te maken door vaste dienstregelingen op drukke routes te combineren met flexibele meer vraaggestuurde vervoersopties van en naar de hub12. Een uitdaging is dat deze flexibele vervoersdiensten vaak niet zijn opgenomen in de reguliere concessies en daardoor moeten concurreren op een markt waar ze niet voldoende schaal hebben om te overleven. Je ziet dan ook vaak kortlopende pilots. Bovendien valt doelgroepenvervoer meestal buiten deze vergunningen. Dit leidt tot inefficiënt gebruik van beschikbare middelen.
Het kan helpen om de wijze van inzetten van publieke middelen opnieuw onder de loep te nemen. Zo gebruiken ze in Groningen-Drenthe hetzelfde busje voor belbusdiensten en Wmo-vervoer. Om meer van dit soort samenwerkingen aan te moedigen, is het zinvol om de bestaande budgetten, zoals provinciale financiering voor concessies, Wmo-financiering via gemeenten en financiering voor studentenvervoer via het ministerie van OCW, gezamenlijk opnieuw tegen het licht te houden.
Niet alleen de kwaliteit van het netwerk en de dienstregeling lijken echter bepalend. Onderzoek naar vervoersarmoede in Zeeland laat zien dat passagiers de huidige openbaarvervoerssystemen als ingewikkeld ervaren vanwege het gebrek aan duidelijke informatie, met name als ze digitaal niet zo vaardig zijn. Deze ervaringen zijn geworteld in sociale normen die het gebruik van de auto aanmoedigen, wat leidt tot een negatieve perceptie van het openbaar vervoer, vooral als het gaat om niet-reguliere diensten zoals belbussen. Daarom is het onwaarschijnlijk dat beleidsmaatregelen die het gebruik van de auto willen ontmoedigen, zoals parkeerbeleid, positief worden ontvangen als er nog geen goed ontwikkeld en volwaardig alternatief beschikbaar is.
Hoe zijn flexibel en vraaggestuurd vervoer beter in reguliere concessies mee te nemen, en hoe zijn publieke middelen beter in te zetten?
Kortom: het ontbreken van voldoende schaal maakt de organisatie van traditioneel openbaar vervoer op het platteland ingewikkeld. Het leeg laten rondrijden van bussen met vaste dienstregelingen is duur en weinig duurzaam. Een oplossing kan liggen in een combinatie van vaste dienstregelingen op drukke routes aangevuld door vraaggestuurde vervoersopties. Belangrijk daarbij is dan hoe flexibel en vraaggestuurd vervoer beter in reguliere concessies zijn mee te nemen, en hoe publieke middelen beter zijn in te zetten.
Digitalisering
Ook de digitalisering biedt nieuwe mogelijkheden voor een bereikbaar landelijk gebied. In ultieme vorm is mobiliteit aan te bieden als een dienst via één virtueel app-platform dat alle vervoersmogelijkheden omvat en de gehele reiservaring integreert, inclusief reserveringen, reisinformatie voorafgaand aan en tijdens de reis, en de betaling. Het ontwikkelen van dergelijke op aanvraag gebaseerde en gedeelde mobiliteitsdiensten hangt sterk af van voortdurende ICT-ontwikkelingen. Bovendien maakt digitalisering het mogelijk om fysieke diensten aan huis te leveren, zoals maaltijden en medicijnen en kunnen bepaalde activiteiten volledig online worden uitgevoerd, zoals thuiswerken of digitale doktersconsulten. Dan is wel de vraag aan de orde in hoeverre deze digitale alternatieven op gelijke hoogte staan met fysieke ervaringen.
Voor mobiele diensten zoals bezorging blijft schaal een cruciale factor voor efficiënte dienstverlening. Vergelijkbaar met vaste voorzieningen brengt dit de vraag met zich mee of normen haalbaar en wenselijk zijn, of dat de markt aanbodvariaties en leveringstarieven kan bepalen. De Universele Postdienst op grond van de Postwet kan hierbij inspiratie bieden, omdat deze waarborgt dat het verzenden en ontvangen van post in heel Nederland beschikbaar is tegen een uniform tarief.
Digitalisering biedt dus kansen voor een online doktersconsult, het thuisbezorgen van boodschappen en pakketjes en voor het ontzorgd reizen van A naar B via één geïntegreerde vervoersapp. Het is hierbij belangrijk oog te hebben voor kwetsbare groepen. De mensen die al kwetsbaar zijn voor vervoersproblemen blijken namelijk ook vaak de mensen te zijn die minder goede digitale vaardigheden hebben. Effectief en efficiënt beleid vraagt om zowel reflectie op de bereikbaarheidsbeleving van specifieke doelgroepen als op die van het platteland als geheel. Dit zorgt voor evenwichtig bereikbaarheidsbeleid dat aansluit bij de behoeften van mensen en zowel te ingrijpende maatregelen als te kleine aanpassingen voorkomt.
Op weg naar integrale bereikbaarheid
In het kader van brede welvaart staat het platteland voor de uitdaging om evenwicht te vinden tussen de voordelen van schaalvergroting en automobiliteit, en sociale en milieugerelateerde doelen. Wij denken aan de volgende noodzakelijke stappen.
De eerste stap is het vaststellen van de schaal en aard van bereikbaarheidsproblemen. Het meten hoe tevreden mensen zijn over de bereikbaarheid kan hierbij een waardevolle aanvulling zijn op het berekenen van afstanden en reistijden. Op basis hiervan is te beoordelen of grootschalige veranderingen noodzakelijk zijn, of dat maatwerk effectiever en efficiënter is voor specifieke groepen die nu moeilijkheden ervaren. Dankzij de auto hebben de meeste plattelanders vooralsnog voldoende toegang tot voorzieningen, maar dit evenwicht is fragiel. Voorkomen is beter dan genezen, omdat verdere verschraling van voorzieningen, samen met stijgende mobiliteitskosten, snel kan leiden tot grotere uitsluiting.
Een volgende stap is het bepalen hoe generiek bereikbaarheidsdoelen zouden moeten zijn. Voor welke voorzieningen willen we streven naar harde normen die overal gelden, en voor welke is maatwerk op basis van regionale behoeften meer geschikt? Publieke opinie en analytische kaders kunnen helpen bij het onderscheiden van voorzieningen die de overheid altijd en overal zou moeten waarborgen. Dit onderscheid betekent dat het expliciet meten van de beleving van bereikbaarheid, dat doorgaans meer middelen vereist dan ruimtelijk berekende maten, niet altijd noodzakelijk is. Uniformiteit in het soort voorzieningen en een breed maatschappelijk draagvlak vergemakkelijken de vaststelling van generieke overheidsnormen voor de toegang tot enkele basisvoorzieningen.
Voor andere voorzieningen en diensten is maatwerk op basis van bereikbaarheidsbeleving op regionaal of lokaal niveau effectiever. De lokale gemeenschap speelt een belangrijke rol bij het bepalen wat belangrijk en mogelijk is. Hierbij kan de overheid juist een meer faciliterende rol hebben, door marktpartijen en vrijwilligersinitiatieven financieel en organisatorisch te ondersteunen.
Tot slot kunnen bereikbaarheidsdoelen worden geconcretiseerd. Gezien regionale verschillen in behoeften en mogelijkheden, is er geen one-size-fits-all oplossing. Doelen worden idealiter integraal geformuleerd en niet enkel op basis van, bijvoorbeeld, afstand. “Voldoende” bereikbaarheid kan immers tot stand komen door een combinatie van fysieke nabijheid, mobiliteit en digitalisering. De problemen die de kleine groep zonder auto nu ervaart, zijn niet los te zien van de voordelen die schaalvergroting en automobiliteit de grote meerderheid bieden.
Felix Pot is postdoc transportgeografie en Teade Tillema hoogleraar transportgeografie aan de Rijksuniversiteit Groningen
